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對我國應對氣候變化戰略問題的幾點認識
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發表時間:2018-07-12 15:40作者:劉長松來源:中國發展觀察網址:http://www.chinado.cn/?p=5858

十八大以來,黨中央、國務院高度重視應對氣候變化工作,將應對氣候變化融入國家經濟社會發展大局,進一步完善應對氣候變化頂層設計和體制機制建設,為推動落實新發展理念、推動國際氣候治理與生態文明建設做出了重要貢獻。

十八大以來我國應對氣候變化工作成效顯著

2012年以來,國家層面先后制定發布了《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》《國家適應氣候變化戰略》《城市適應氣候變化行動方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列重大戰略文件,不斷完善應對氣候變化戰略與政策體系,加快推動產業結構調整和轉型升級,推動傳統產業改造升級,加快落后產能淘汰, 大力發展服務和戰略性新興產業; 扎實推進低碳試點示范和碳市場建設,目前已基本形成涵蓋低碳省()、低碳工業園區、低碳社區和低碳城()試點的全方位、多層次低碳試點體系,2017年底啟動國家統一碳市場;提升城市與重點領域適應氣候變化能力,加強適應氣候變化基礎能力建設,減輕氣候變化給經濟社會發展帶來的不利影響和風險;不斷深化氣候變化國際合作,積極推動《巴黎協定》達成與實施,南南合作成效顯著,我國現已成為應對氣候變化國際合作與全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。

經過持續努力,我國應對氣候變化與低碳發展工作成效突出, 重點領域適應氣候變化能力不斷提升。“十二五”期間,我國能源活動單位國內生產總值二氧化碳排放累計下降20%,超額完成下降 17% 的約束性目標;經濟結構與能源結構優化取得明顯進展,發展的質量和效益不斷提高。2016年,服務業占GDP比重上升為51.6%,比2010年提高了7.5個百分點;全國煤炭消費量下降4.7%,非化石能源占一次能源消費比重達到了13.3%,比2010年提高3.9個百分點。與此同時,我們也要清醒地認識到,氣候變化戰略實施過程中存在一定的問題, 某種程度上制約了低碳發展的深入開展。

應對氣候變化規劃編制與實施問題

應對氣候變化規劃編制與實施方面。通過省級應對氣候變化或低碳規劃的編制和評審,發現目前不少地方編制的規劃特色不突出, 提出的政策措施大同小異,試點的“標簽化”傾向值得關注。編制氣候變化規劃的目的在于通過頂層設計和規劃引領推動應對氣候變化工作,同時也要注重自下而上通過自發探索可復制的低碳發展經驗與做法。

1)從規劃編制內容來看, 氣候變化與低碳發展作為綜合性問題,涵蓋眾多部門和領域,規劃的綜合協調特征明顯,“低碳+”現象十分突出。有些地方把產業、能源、建筑、交通、節能、環保等領域的工作拼在一起,就組成了所謂的低碳規劃,規劃體現的本地化特色與亮點不足,未能將應對氣候變化與地方各項工作緊密結合起來, 導致規劃的可操作性與實施效果大打折扣。應對氣候變化規劃作為專項規劃,一方面要與節能減排、環境保護、資源節約等相關規劃做好銜接,另一方面也要突出氣候變化問題的自身特色與主要抓手。

2)各地編制的低碳發展規劃或應對氣候變化規劃,提出的政策措施也比較趨同,主要是從產業結構升級、能源結構調整、發展綠色建筑與交通、強化生態環境保護等方面著手展開;從低碳試點的實施范圍來看,目前從省市試點到城()試點、園區試點、社區試點、行業試點等來看,仍然主要做一些基礎性工作和能力建設,提高社會各界對氣候變化問題的認識, 建立各項規章制度,以及收集碳排放基礎數據等。

3)從實施效果看, 低碳試點的標簽化傾向值得關注。目前低碳試點更多強調地方政府的態度及其對這項工作的重視程度,提出的具體試點內容往往比較空泛,對目前試點產生了什么樣的效果,是否完成預期目標,未來如何提升等問題關注不夠。

4)從配套措施來看,低碳規劃的可執行性較差。當前低碳試點工作更多是地方政府自覺采取的行動,對于試點進展與效果缺乏統一的評價標準和依據,低碳試點更加偏重于面上引導,缺乏配套的資金支持和獎懲機制等具體手段,導致低碳規劃難以落地。未來要進一步完善配套政策,強化規劃的經濟和產業支撐,提高規劃的可實施性。

應對氣候變化中長期目標與國民經濟社會發展的融合問題

我國應對氣候變化承擔的國際義務與國內低碳發展目標要協調一致,與其他政策也要相互銜接。落實應對氣候變化中長期目標需要與當前國民經濟社會發展結合起來。應對氣候變化的中長期目標如何落地,需要合理的分解與路徑設計。

1)推動落實應對氣候變化國家自主貢獻目標和《巴黎協定》的相關要求。20156月,我國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》,提出了2030年行動目標:二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰;單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%,非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右,森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。落實國家應對氣候變化目標, 需要進一步強化戰略引導和政策支撐體系建設,加快推進低碳發展與經濟轉型進程。根據《巴黎協定》的相關要求,各國要提交本世紀中葉(2050年)溫室氣體低排放發展戰略。2050年作為我國實現第二個百年目標的重要時間節點,2050年全面實現現代化,各種文明全面提升,生態文明方面實現人與自然和諧共生,提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。這需要強化我國長期低碳發展戰略實施,大力發展低碳經濟與全國碳市場建設,推動落實各省市碳排放達峰以及近零碳排放示范區建設,深化低碳發展重大項目載體和基礎平臺建設,培育經濟增長新動能,進一步提升我國經濟社會發展的質量與效益。

2)國家中長期應對氣候變化目標的分解與落實。不論是2020 年、2030年,還是2050年低排放發展戰略目標,其完成都需要合理的目標分解與路徑設計,將長期的發展要求融入當前的各項具體工作中。由于我國幅員遼闊、區域差距較大,各地區所處的發展階段不同,產業結構、能源結構與發展定位不同,導致各地對碳排放達峰等中長期戰略目標的態度呈現出較大的分化,產業結構偏重、煤炭消費比重高、經濟發展水平低、資金與技術支持不足的地區,完成應對氣候變化目標任務勢必會面臨更大的難度與挑戰。再次,目前關于應對氣候變化目標可行性與經濟性的分析評估不足,也限制了地方推動應對氣候變化工作的積極性。

應對氣候變化的產業化、市場化和項目化問題

推動應對氣候變化戰略落地實施,關鍵在于提升低碳發展的產業化、市場化和項目化水平。隨著2017年國家統一碳市場啟動,近零碳排放示范區建設工作的推進,低碳經濟產業化深入推動,如果政策設計得當,應對氣候變化不僅不會對經濟發展產生負面影響,相反還會催生一批新的產業,形成新的經濟增長點,進而帶動經濟增長方式的低碳轉型。

1)關于全國統一碳市場的功能定位。碳市場是降低節能減碳成本、實現應對氣候變化目標的重要政策工具,其核心是通過碳排放配額的科學分配建立穩定的碳排放價格,通過經濟激勵機制引導企業將資源投入節能降碳投融資與低碳技術升級當中,但從目前的市場制度設計來看,在我國碳排放基礎數據相對不完善和信息不對稱的情況下,碳排放配額的免費分配不可避免會引發配額“超發”,從而使未來碳價承受較大的下行壓力,甚至會產生較大幅度的波動,從而限制其節能降碳效果和低碳投資引導功能的發揮。

2)關于近零碳排放區示范建設問題。近零碳排放示范區建設是推動推動低碳產業化的重要抓手,通過完善的配套措施有利于推動低碳技術、低碳產品和低碳服務的研發、創新、推廣與應用,進一步強化區域經濟發展的“去碳化” 進程,培育形成新的經濟增長點。近零碳排放示范區建設通過推動可再生能源發展、碳匯發展、零碳建筑與零碳交通發展,推動建立零碳生產和生活體系,最終形成零碳社會。相關工作推動要充分吸收國內外近零碳工程建設實踐的經驗與教訓,設計科學可行的示范建設方案與風險防范機制,對符合要求的近零碳排放區示范工程建設強化資金和技術支持力度。

應對氣候變化的長效機制與事中事后監管問題

從目前各地的實踐來看,目前氣候變化事前工作做得好,但事中事后監管有待加強。應對氣候變化工作要深入貫徹“推進放管服改革,加強事中事后監管”的改革理念,不能一評了之,要強化應對氣候變化各項工作的事中事后監管, 針對遇到的問題及時采取有效措施,推動相關工作取得實效。

1)當前應對氣候變化試點工作的屬性定位。從目前國內應對氣候變化的工作實踐來看,低碳試點示范工作所占比重較大,試點呈現出長期化、寬泛化、標簽化等趨勢,針對低碳試點工作事前審批的特點更多,但對試點成效缺乏有效監管,推動工作的長效機制缺失。

2)應對氣候變化工作要貫徹落實“推進放管服改革,加強事中事后監管”的改革理念。十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央做出了全面深化改革的重大決策,高度重視推進行政體制改革, 轉變政府職能。國家發展改革委高度重視推進“放管服”改革,強調加強事中事后監管。應對氣候變化也要加強事中事后監管,不能一評了事,要加強對相關工作的全流程監管,統一監管標準,建立長效機制,推動各項工作取得實效。

3)強化對應對氣候變化政策實施過程進行監管。針對應對氣候變化各項工作,加強對國內外經濟、能源與溫室氣體排放形勢分析與熱點問題研究,建立有代表性的關鍵指標體系,及時開展應對氣候變化各項目標考核與全國碳市場運行風險監測預警。針對苗頭性、傾向性、潛在性問題進行監測預警, 針對重大風險點提出風險化解措施,確保不發生系統性風險。

作者單位:國家發改委國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心


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