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小城鎮低碳發展思路的幾點思考
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發表時間:2018-07-13 17:39作者:國家發展和改革委員會能源研究所-廖虹云?趙?盟?康艷兵?熊小平來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=5392

低碳發展是在應對全球氣候變化背景下產生的新型發展模式。我國政府高度重視低碳發展,已經向全世界承諾2030年左右碳排放達到峰值。小城鎮作為新型城鎮化的重要組成部分和人民群眾生產生活的重要載體,未來將承載大量人口。目前,一些小城鎮人均生活碳排放甚至已經高于大城市的平均水平,隨著人口的增加和生活水平的提高,未來小城鎮的能耗和碳排放將進一步提高。如何降低小城鎮碳排放,走低碳發展道路成為需要認真思考的問題。

小城鎮低碳發展的重要意義

小城鎮(縣城和建制鎮,目前約2.2萬個)作為人民生活的重要載體,近年來人口呈穩步增長趨勢,2010年人口約3億人,2015年人口已經達到約3.48億人,年均增速約3%。作為連接城市和農村的紐帶,小城鎮將在我國城鎮體系中占據愈發重要的位置。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》指出,要按照控制數量、提高質量、節約用地、體現特色的要求,推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合,與服務“三農”相結合。參考發達國際城鎮化發展經驗,城鎮化中后期有望出現城市人口向小城鎮回流的現象,結合我國城鎮化的發展方向和當前小城鎮的發展趨勢,課題組認為,到2030年左右小城鎮人口仍呈增加趨勢,有望承載30%左右的全國人口(約4.5億人)。
近年來,小城鎮的碳排放問題愈發突出。2014年以來課題組對甘肅、江蘇、福建等省部分小城鎮進行了調研,發現小城鎮的人均生活能耗和碳排放甚至高于大城市平均水平。部分統計數據同樣支持了這一點,例如根據年鑒數據顯示,2014年全國縣城的人均生活用氣量為205m3,比城市高8%;縣城的單位面積供熱量為0.61GJ/m2,比城市高13%。同時小城鎮工業粗放,附加值低,單位產出碳排放高,進一步推高了小城鎮的能耗和碳排放。如果按照現在的趨勢發展下去,隨著人口增加、經濟增長和生活水平的提升,2030年左右小城鎮的人均生活碳排放量將超過全國生活碳排放總量的30%,小城鎮將成為我國新的碳排放增長點。
隨著資源環境瓶頸制約日益加劇,高消耗、高排放、高污染的傳統發展方式已經難以為繼。低碳發展是在應對全球氣候變化背景下的新型發展方式,核心思想是以最低的碳排放代價實現經濟社會可持續發展。推動小城鎮低碳發展既是我國走新型城鎮化道路、落實五大發展理念的要求,也是推動實現我國2030年碳排放達峰的必然選擇,具有重大意義。

小城鎮碳排放的特征和影響因素

我國小城鎮地處農村與城市的接合地帶,數量眾多、分布廣泛、職能迥異、發展不均,不同地區、不同類型、不同發展階段小城鎮的碳排放差異極大。例如,工業主導型小城鎮的電力、煤炭消費量很高,在一定區域內形成組團狀的分散布局,碳排放量高且集中;居住生活型小城鎮布局相對分散,電力、煤炭等能源消費量較大,碳排放具有較為典型的面源排放特征;商貿物流型小城鎮的日夜碳排放變化大,移動源排放特征明顯;文化旅游型和農林養殖型小城鎮的排放量低但季節性較明顯。綜合來看,形態布局、產業發展、能源供應、基礎設施、生活方式是影響小城鎮碳排放的主要因素,合理控制這些影響因素將成為小城鎮未來低碳發展的重點方向。
從形態布局來看,我國小城鎮鎮區規模小,城鎮與城市之間、鎮與鎮之間分布較散,通行距離較長。分散的布局使得經濟集聚優勢難以發揮,同時增加了天然氣管道和熱網管網等基礎設施的建設成本,間接增加了碳排放,同時也由于出行距離的增加造成了交通碳排放的提高。國外的研究成果表明,巴黎市人口分散的周邊區人均采暖和交通能耗為0.73噸標準油,比人口密集的中心區人均能耗高0.3噸標準油。由于居民的日常活動范圍不大,可以考慮在小城鎮鎮區范圍內適度集聚產業,同時采用步行、騎行等慢行交通方式,以盡量降低小城鎮內部生產出行的碳排放水平。
從產業發展來看,我國小城鎮產業層次不高,產業發展落后,小城鎮的公共財政收入和小城鎮居民的人均收入更是遠低于大城市。目前,小城鎮第一產業比例明顯偏高。例如2014年建制鎮從事第一產業的人口占總從業人口的比例為42.7%,比全國平均水平高13.2個百分點。小城鎮的第二產業多為粗放型、勞動密集型的制造業,這些企業小而散,產品附加值低、能源消耗大,單位產出碳排放遠高于大型企業。小城鎮的第三產業以基礎的生活服務業為主,相比大城市缺乏活力。產業轉型升級是小城鎮低碳發展的核心要素。在現有條件下,小城鎮難以走大城市、大工業的發展模式,應該利用其開發程度低、生態環境好的優勢,積極發展生態旅游、民俗文化等特色產業。
從能源供應來看,小城鎮能源種類多樣,但優質、低碳能源供應比例低。我國地大物博,不同地區小城鎮的能源供應種類眾多。總體來看,北方小城鎮以煤炭和電力供應為主,同時秸稈、液化氣等在居民生活中廣泛使用;南方小城鎮以電力供應為主,同時生物質薪柴、秸稈、液化氣占據很大比例。與此同時,小城鎮低碳能源較少,與城市差距較大,2015年城市的燃氣普及率達95.3%,縣城的燃氣普及率為75.9%,而建制鎮的燃氣普及率為48.7%,僅為城市燃氣普及率的一半。實際上,小城鎮毗鄰鄉村,大多有著豐富的太陽能、風能、生物質能等可再生能源,如何用好這些能源是降低小城鎮碳排放的關鍵。
從基礎設施來看,目前小城鎮的基礎設施建設明顯落后于城市。例如,2015年城市建成區排式管道密度10.3公里/平方公里,縣城為8.0公里/平方公里,而建制鎮僅為5.9公里/平方公里;城市的污水處理率為92%,縣城為85%,建制鎮僅為51%;城市的生活垃圾無害化處理率為94%,縣城為79%,建制鎮僅為45%,建制鎮的建設水平僅為大城市的一半左右。這也是由于政府對小城鎮公用設施建設投資低造成的,2015年建制鎮和縣城人均公用設施建設固定資產投資不到2000元,遠低于城市的3523元。基礎設施滯后會影響小城鎮的經濟發展,形成惡性循環。因此,加快建設基礎實施已成為破解小城鎮發展困境的突破口之一。同時,基礎設施有很強的碳排放鎖定效應,一旦建設完畢就決定了今后幾十年的碳排放水平,因此要盡量提高基礎設施的建設標準。
從生活方式來看,小城鎮由農村轉化而來,居民生活模式也更接近農村。從農村統計數據來看,當前服務需求低于大中城市,但隨著小城鎮居民對采暖、制冷、照明及出行的舒適性要求的不斷提升,未來小城鎮服務需求的增長空間將遠大于城市。2000年,城市和農村居民平均每百戶空調擁有量分別為30.8臺和1.3臺,2015年為114.6臺和38.8臺,農村每百戶空調擁有量的年均增速為25%,遠高于城市的9%。再如,調研數據顯示,當前我國小城鎮雖然慢行交通方式占主要比例,但是個體機動出行方式(如摩托車,小汽車等)并不低于大中城市,公交出行方式更是遠低于大中城市的水平,未來隨著生活水平的提高,小城鎮居民可能從慢行交通方式直接轉向個體機動出行,迅速推高碳排放。如果不加以合理引導,小城鎮未來將可能成為我國碳排放增長的主要領域,對全面推動我國低碳發展構成挑戰。

推動我國小城鎮低碳發展的思路建議

未來小城鎮將成為重要的人口聚居地和碳排放增長源,要在識別小城鎮碳排放影響因素的基礎上,積極從規劃布局、產業發展、能源轉型、基礎設施建設、低碳意識培育等方面推動小城鎮低碳發展,同時政府也應加強對小城鎮低碳發展的政策扶持。
(一)堅持規劃先行,將碳指標融入城鎮規劃體系
將碳排放作為主要指標納入城鎮規劃體系,規劃中注重設計適當的城鎮規模與緊湊程度,統籌考慮城鎮空間結構和用地布局,避免由于無視科學規劃和粗放發展帶來的高碳“鎖定效應”。以昆明市呈貢新區為例,作為國家低碳城(鎮)的試點地區,該區的規劃設計堅持低碳導向,通過實施“密路網小街區”的規劃布局及相應配套措施,預計低碳方案下的新區的CO2排放較常規方案減少59%,機動車行駛里程減少67%。
開展低碳規劃,要積極創新規劃理念:一是突出產業在規劃中的重要地位,以產業規劃引領空間規劃,避免“死城”“空城”出現。二是體現功能集聚,按照職住平衡的原則,實現產業、居住、旅游等功能的復合。三是實現空間耦合,按照多規融合的要求,加強經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃以及環境保護、文物保護、綜合交通等各類規劃的銜接。四是嚴格落實規劃,確保“一張藍圖干到底”。
(二)突出產業引領,發揮低碳產業核心作用
推動小城鎮低碳發展,要特別重視發揮產業的核心作用。
一是突出核心產業。加快推動核心產業轉型升級,積極延伸產業鏈、提升價值鏈,促進產業跨界融合發展,在差異定位和領域細分中構建小城鎮、大產業,積極擴大就業,集聚人口,實現核心產業立鎮、強鎮、富鎮。
二是積極發展文化旅游產業。將區域特色文化融入小城鎮先進制造業、現代服務業和旅游業,帶動小城鎮特色發展,防止“千城一面”。

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三是完善產業政策。在壯大小城鎮產業的過程中,積極發揮政府引導作用,劃定企業“負面清單”,強調企業“不能發展什么”而不是“能夠發展什么”。發揮市場的決定性作用,做到“法無禁止皆可為”。
(三)加快能源轉型,因地制宜發展清潔能源和可再生能源
能源的高效化、便捷化、清潔化是社會進步的必然趨勢,要積極從提高清潔能源和可再生能源比重、發展分布式能源等方面提升小城鎮的能源供應水平。
一是在有條件的北方地區小城鎮中發展余熱利用和熱電聯產采暖,減少煤炭特別是散燒煤的利用。在北方地區的縣城和人口密集的建制鎮,建議采用集中供暖,積極發展熱電聯產,加大供熱管網建設力度,提升互聯互通能力,提高老舊管網的保溫性能;在電廠和鋼鐵廠等高耗能企業周邊的小城鎮建議優先利用低品位余熱供暖。
二是加大電能替代力度,提升能源利用效率。加快電力在小城鎮中的應用,在小城鎮中推廣電動汽車。在京津冀等北方非嚴寒地區和有采暖需求的長江沿線地區,建議在人口較分散及熱力管網范圍外地區積極推廣熱泵等低碳技術,特別是空氣源熱泵。如北京市密云縣司馬臺新村選用“低環溫空氣源熱泵+地板輻射供暖”的方案,對全村進行供暖改造。實際測試中,167m2房屋每年節約546.7千克標準煤,相當于減排1.4噸CO2。
三是因地制宜發展可再生能源和分布式能源。根據小城鎮臨近鄉村的區位優勢,發展可再生能源和分布式能源。如目前我國正在吉林、四川等地探索“一村一廠”的生物質代加工模式,將農村秸稈制成生物質成型燃料并向周邊小城鎮供應,目前已取得良好的效果。
四是積極推廣清潔能源。提高天然氣等清潔能源使用比例,加強天然氣管網等的建設,為小城鎮居民提供清潔的天然氣等清潔能源。
(四)排除鎖定效應,建設低碳基礎設施
基礎設施建設周期長、碳排放鎖定效應強,一旦建設完畢,就決定了基礎設施整個壽命期內的能源消耗水平和碳排放水平。在小城鎮建設中,要高度重視基礎設施服務的作用,按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則,加強小城鎮道路、供水、通信、污水及垃圾處理等基礎設施建設。
一是完善建筑交通等基礎設施。積極推進使用低碳、環保、節能的新型建筑材料和低碳技術。加強城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接,在小城鎮內部積極探索TOD等模式,并加強步行和自行車等慢行交通設施建設。
二是建設低碳環保市政設施。進一步完善供排水設施,加快建設污水、垃圾處理設施,在有條件的小城鎮建設分布式污水處理設施。
(五)積極宣傳推廣,引導低碳生活方式
不同的生活方式和生活習慣,對于能源消費和碳排放有決定性影響。在從小培育低碳生活習慣的同時要積極采取各種政策措施,引導低碳生活方式。
一是積極推廣節能低碳技術。在小城鎮內因地制宜推廣熱泵采暖、熱泵熱水器、節能電器、節能燈等節能低碳技術和產品,提高能源利用效率。
二是加強宣傳推廣。廣泛利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體,積極利用微博、微信等新型信息手段,加快宣傳低碳理念、低碳技術、低碳產品。將節能減排教育納入學校課程教育體系,強化學生的節能低碳意識。
(六)加強政策扶持,推動低碳小城鎮發展
小城鎮發展水平落后,財政收入低,發展和建設資金缺乏,加強對小城鎮的政策和資金支持,對于推動小城鎮低碳發展具有非常重要的作用。
一是加大財政資金和預算內資金對小城鎮低碳發展的支持力度,并利用基金、國內外社會資本等多種資金來源支持小城鎮的低碳發展,包括對小城鎮能源體系建設、建筑交通設施、市政基礎設施、推廣低碳產品等方面進行支持。
二是加強政策引導。不斷完善電力、天然氣、熱力等價格政策,引導居民的生活消費需求,并采用制定購置稅減免、使用稅減免等優惠政策,引導居民購買小排量汽車、節能與新能源汽車。
三是積極開展小城鎮低碳發展試點示范。建議在已開展的重點鎮、特色小鎮的基礎上,選取若干小城鎮,在規劃布局、能源使用、產業發展、綠色建筑、綠色交通、基礎設施、居民生活等方面進行低碳發展試點,為在全國范圍內全面開展低碳小城鎮建設工作奠定基礎,提供可復制可推廣的經驗模式。
四是在當前我國推動的特色小鎮試點建設中強化綠色低碳指標要求。要把綠色低碳發展的理念貫穿到特色小鎮規劃和建設的全過程中,強化綠色低碳指標要求,發揮綠色低碳的引領作用。


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