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加快構建綠色低碳自貿園區
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發表時間:2018-07-13 17:43作者:國家發改委國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心-劉長松來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=5384

十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”總布局,“十三五”規劃提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,這為建設綠色低碳自貿園區提供了理論基礎和行動指南。“十三五”時期,隨著我國經濟發展進入提質增效的“新常態”,如何推動產業結構轉型優化升級,提高自貿園區建設水平,就成為經濟發展的一項戰略要務。自2013年以來,國務院已先后批準設立三批11個自貿園區,不僅包括沿海經濟發達地區,也包括內陸地區,未來自貿園區將成為我國經濟發展的重要形態,成為推動經濟發展轉型和培育經濟發展新動能的重要途徑。自貿園區建設應抓住當前的歷史性機遇,積極落實國內生態文明建設與低碳發展戰略,探索自貿園區低碳發展的路徑與措施,努力將自貿園區打造成為發展低碳經濟的重要載體、低碳技術的創新平臺、低碳產業集聚的平臺、低碳國際合作的重要窗口。推動落實我國2030年碳排放達峰目標,加快構建綠色低碳自貿園區正逢其時。

我國自貿園區綠色低碳發展現狀

(一)自貿園區概念界定
世界貿易組織將“自由貿易區”(FREE TRADE AREA,FTA)界定為兩個以上的主權國家或單獨關稅區通過簽署協定,在世貿組織最惠國待遇基礎上,相互進一步開放市場,分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘,改善服務和投資的市場準入條件,從而形成實現貿易和投資自由化的特定區域。

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世界海關組織在1973年《京都公約》中將“自由貿易園區”(FREE TRADE ZONE,FTZ)界定為某一國家或地區境內設立的實行優惠稅收和特殊監管政策的小塊特定區域,部分國家也稱為自由港、自由倉等。我國的經濟特區、保稅區、出口加工區、保稅港、經濟技術開發區等特殊經濟功能區也具有自由貿易園區的某些特征。
自由貿易區和自由貿易園區的區別在于:(1)自由貿易區涵蓋全部關稅領土,自由貿易園區僅涵蓋一國關稅領土的特定區域;(2)自由貿易區從貿易標準進行界定,而自由貿易園區則從關稅征收角度提出。當前我國批準設立的自貿試驗區符合自貿園區的概念界定。從世界范圍內來看,自貿園區主要具有以下典型特征:
第一,區位優勢。自貿園區大多具有明顯的區位優勢,依托優越的地理位置和廣闊的經濟腹地,形成良好的信息流和資源流。轉口集散型自貿園區都選擇在一個海港城市,近世界主要航道。如中國香港、巴拿馬運河的科隆、地中海沿岸的直布羅陀;或借助航空港優勢,發展臨空經濟區,如美國杜勒斯機場對外貿易區、新加坡樟宜自由貿易區;或靠近主要市場,有利于企業降低運營成本,如西班牙巴塞羅那自貿區。

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第二,產業集性。自貿園區在空間上具有產業的集聚與輻射功能,在建設初期,各類生產要素不斷匯集,當核心區域的產業發展達到一定程度時,核心產業通過協作、分工,帶動周圍地區的發展。這種空間聯系,既有資源共享,又促進技術擴散,提高自貿園區的技術水平,有利于積累適于創新的社會知識資本,營造創新環境。
第三,特殊監管。國際上自貿園區均采用高效、便捷、規范的海關監管政策,通過實行“境內關外”管理政策,適當放松管制的強度與力度,實施更加靈活的貿易、物流、關稅、金融等政策,加快自由貿易園區的貨物流動、資金進出以及信息傳遞。自貿園區內通關速度快、貨物集散快、物流量大,被譽為“自由貿易飛地”。目前,國際上大多數自貿園區不僅包括進出口貿易、轉口貿易、保管、儲存、配送等的基本功能,還具有商品展示及金融等服務貿易功能。
第四,激勵政策。為吸引投資自貿園區,通常制定優惠政策,包括創造良好的投資環境、推出稅收優惠政策以及商業激勵政策等,以降低企業的軟性成本和隱性成本,增強對外貿易區企業的競爭力。如美國弗吉尼亞州針對杜勒斯對外貿易區制定了優惠政策:所得稅稅率多年來一直保持在6%,遠低于美國其他州,為制造業企業提供特別設計的、基于銷售額單一因素的稅率等。設立州長基金,鼓勵企業擴大投資,開發運用先進技術。
(二)我國自貿區發展戰略的提出與深化
20世紀90年代,面對亞洲金融危機的沖擊,包括我國在內的亞洲國家認識到區域合作和一體化的重要性。2000年11月,時任總理朱镕基提出建立中國—東盟自貿區的設想。隨后,我國提出以周邊國家為基礎的自貿區建設構想,先后與一些國家談判建立雙邊自貿區。2007年十七大首次把自由貿易區建設上升為國家戰略。2012年十八大報告提出加快實施自由貿易區戰略。2013年,我國提出“一帶一路”建設,勾畫出自貿區戰略發展路線圖。同年11月,十八屆三中全會提出“以周邊為基礎,形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”。2014年12月,習近平總書記在主持中共中央政治局集體學習時指出,加快實施自由貿易區戰略是我國新一輪對外開放的重要內容。2015年12月,國務院發布《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》(國發〔2015〕69號文),提出建立“立足周邊、輻射‘一帶一路’,面向全球的高標準自由貿易區網絡”。
一方面,我國與其他國家或地區簽訂的自貿協定迅速增加。目前,我國已建成自由貿易區14個,涉及22個國家和地區,分為四類:一是多邊區域自由貿易協定,主要是中國—東盟自貿區;二是與發達國家的雙邊自貿區,主要包括6個國家,分別是新西蘭、新加坡、冰島、瑞士、澳大利亞和韓國;三是與發展中國家建立的雙邊自貿區,包含4個國家,分別是巴基斯坦、智利、秘魯和哥斯達黎加;四是我國內部的自貿區,主要有3個,分別是內地與香港和澳門建立的更緊密經貿關系安排(CEPA)、大陸與臺灣建立的海峽兩岸經濟合作框架協議(ECFA)。
另一方面,我國大力推動自貿園區發展。截至目前,國務院已先后批準設置三批11個自貿園區。第一批自貿園區僅有上海,重點實行政府職能轉變、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施,并大力推動轉口、離岸業務發展,為自貿園區發展探索可復制的經驗。第二批自貿園區強調功能定位差異化。天津定位為京津冀一體化的高水平對外開放平臺,促進環渤海經濟帶產業轉型升級;廣東以深化粵港澳合作為重點,進一步推動粵港澳服務貿易自由化;福建主要立足于深化兩岸經濟合作,對接臺灣自由經濟區,增強兩岸經濟關聯度。第三批自貿園區傾向于支持內陸地區發展。各地全面承接國家重大戰略:遼寧著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎;浙江就推動大宗商品貿易自由化,提升大宗商品全球配置能力進行探索;河南著力建設服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐;湖北主要發揮其在實施中部崛起戰略和推進長江經濟帶建設中的示范作用;重慶主要是落實重慶戰略支點和連接點重要作用,帶動西部大開發戰略深入實施;四川主要是打造內陸開放型經濟高地,實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放;陜西主要是發揮“一帶一路”建設對西部大開發帶動作用。目前,我國自貿園區已形成了6個沿海省份、2個中部省份、3個西部省份的空間布局。
(三)我國自貿園區綠色低碳發展需求
當前我國自貿園區主要從制度創新、貿易便利化、促進貿易與投資等方面提出重點任務,對綠色低碳發展關注十分欠缺,低碳發展的認識和基礎能力亟待提高。自貿園區綠色低碳發展缺乏成熟有效的政策體系和發展模式,各自貿園區建設缺乏統一的低碳標準、健全的管理體系以及完善的低碳政策體系。各自貿園區在自身優勢和功能定位方面存在較大差異,我國作為全球制造大國,高耗能行業比重較高,大部分工業產品能效與國際先進水平存在較大差距,粗放型的對外貿易方式制約了低碳轉型。與此同時,我國自貿園區低碳發展也面臨歷史性機遇,一是國家深入實施自貿區戰略為園區轉型發展提供了良好機遇;二是自貿區建設成效顯著為低碳發展奠定了良好基礎;三是生態文明建設與低碳發展為自貿園區轉型升級指明了方向;四是國際貿易中環境要求的提升成為自貿園區低碳發展的內生動力。
綜合考慮國內政策現狀和國際綠色低碳發展趨勢,推動自貿園區綠色低碳發展,重點在于:一是要按照國際通行的低碳標準,推動我國自貿園區政策體系的低碳化,有效引導貿易發展方式的低碳轉型,破解國外低碳環保市場準入壁壘;二是要積極推動低碳試點政策在自貿園區的落地與實施,推動自貿園區參與低碳省市、低碳城鎮、低碳交通、低碳建筑、低碳園區、低碳社區等低碳試點以及全國統一碳市場相關工作,引導自貿園區在重點領域開展低碳行動,全面發揮自貿園區在低碳發展方面的示范引領作用。

我國綠色低碳自貿園區的發展思路

(一)總體目標與發展思路
總體目標:積極探索具有中國特色的綠色低碳自貿園區建設路徑,通過試點帶動、制度創新和政策引導,推動自貿園區自身碳排放強度下降和總量控制取得顯著成效,并率先實現碳排放達峰;充分發揮綠色低碳自貿園區的引領與示范帶動作用,推進貿易發展方式轉變,通過貿易的低碳化帶動產業、技術、產品和服務的低碳化,顯著提高我國低碳產業的國際競爭力,建設貿易強國;通過自貿園區的低碳化帶動所在區域的低碳發展,通過先行先試,為其他地區低碳發展提供可借鑒、可復制的成功經驗。
發展思路:“一體兩翼”。“一體”是指“低碳貿易”,兩翼分別是“低碳園區”和“低碳政策”,“一體”和“兩翼”互為補充,共同推動中國自貿園區的綠色低碳轉型,為我國成為低碳產品和服務貿易強國提供有力引導和支撐。就低碳貿易來說,要從政府理念、貿易結構、貿易方式和貿易市場等方面轉變我國低碳外貿發展方式,積極開展供給側結構性改革,通過打造低碳企業和低碳供應鏈,加大低碳產品與服務的生產與出口,同時要積極發揮低碳自貿園區對區域發展的帶動作用,通過發展低碳貿易來引領區域的發展轉型。
就低碳園區來說,通過低碳規劃、運營與管理,有效控制和降低自貿園區自身碳排放,推動自貿園區率先實現碳排放峰值,為其他區域作出表率。
就低碳政策來說,要瞄準低碳園區建設和開展低碳貿易的實際困難與政策需求,通過低碳標準、標識與認證、低碳貿易政策、低碳產業政策、低碳融資政策等強化自貿園區低碳轉型的政策支撐。
(二)實施路徑與重點措施
1.分類型探索自貿園區低碳發展路徑
結合園區類型、區位、發展環境等因素,針對不同類型自貿園區打造符合自身特點的低碳發展路徑。對于生產型園區,要強化對現有企業的低碳化技術改造,提高低碳技術的應用范圍和比例;對于貿易型園區,要充分發揮貿易低碳化對區域低碳發展的帶動作用,通過積極對接國外產品的碳排放標準,引導產品生產過程的低碳化以及產品出口貿易全流程的低碳化;對于綜合型園區,要制定明確的自貿園區發展規劃,指導園區規劃低碳產業布局,合理控制自貿園區發展規模。與此同時,結合區域發展特點和需求,科學定位園區發展目標,合理控制園區開發規模,充分吸取國內部分園區超大規模發展的教訓,通過產業與生活配套服務體系的系統設計和功能整合,實現土地的高效集約利用。
2.分階段推進綠色低碳自貿園區建設
充分認識到綠色低碳自貿園區建設的長期性與復雜性,兼顧經濟增長與貿易穩定發展的需求,分階段推進相關工作。近期以提高我國自貿園區低碳發展能力為重點,主要著眼于構建園區碳排放管理體系,將低碳理念融合進園區規劃、建設與運行的全過程,有效推動自貿園區自身的低碳發展;中期以構建低碳導向的自貿園區發展政策體系為重點,通過自貿園區現有政策體系的低碳化以及與低碳發展政策進行有效對接,建立涵蓋低碳排放標準、低碳產業政策和金融投資支持等引導產業低碳發展的政策體系;遠期以提高我國低碳貿易發展水平和國際競爭力為重點,通過打造低碳產業鏈,有效推動低碳企業和低碳產品認證,有效提高我國低碳產品和服務出口的國際競爭力。
3.全面提升自貿園區碳排放管理能力
建立并完善自貿園區低碳發展管理體制。建立園區低碳發展領導小組,設立園區低碳規劃部門、碳審計部門,發揮園區各部門之間的協同合作。根據園區規劃方案制定工作目標考核體系,制定考核辦法,開展績效評估。建立與低碳績效相配套的激勵機制,對完成目標任務的責任主體予以獎勵,對未完成目標任務的責任主體實施懲罰并追究責任。
全面提升園區低碳管理水平。建立健全園區碳管理制度,編制碳排放清單,建設園區碳排放信息管理平臺,建立從生產源頭、生產過程到產品的全過程管理體系。引入園區、企業碳減排核查機制,制定園區產業、企業低碳發展評價標準,實現對園區低碳發展績效和管理水平的綜合評價。創新園區低碳發展的管理手段,包括實施企業能源效率承諾制度、碳標簽制度、能效領跑者制度,建立園區低碳發展績效評估指標體系,創新合同能源管理模式等。強化園區管理機構服務職能,對低碳項目建設實行“一站式”審批和“一條龍”的管理服務,積極協助企業申報各類低碳項目,爭取國家有關部門的政策扶持及資金補助。
4.推動園區產業低碳化和轉型升級
持續推動園區產業結構低碳轉型升級,對附加值低、能耗和排放較高的產品從源頭上進行嚴格控制,大力引進低碳發展項目,提高高附加值、環境友好型的產品和服務在出口產品結構中的比重。推動園區“退二進三”轉型升級,以園區內現有重點龍頭企業為依托,打造低碳產業集群。提高產業準入標準,重點鼓勵和扶持園區發展太陽能光伏產業、電子信息產業、園區現代服務業、生產性服務業等戰略型新興產業,推動園區產業結構的整體優化。
5.加強基礎設施與能源系統低碳化
充分考慮自貿園區空間布局,強化低碳基礎設施,推廣普及綠色建筑,打造綠色低碳能源體系,提升廢棄物資源化利用水平。通過財政補貼、稅收減免、貸款貼息等方式加大對低碳產業和低碳技術應用的政策支持,鼓勵研發更環保更節能的低碳產業技術。充分利用國家對新能源利用的傾斜政策,并在合理考慮技術成本效益的基礎上,推動能源結構由傳統化石能源向新能源與可再生能源轉型,增加太陽能、生物質能、風能等新能源的利用比例,大力推動園區能源結構的低碳化與清潔化。
6.推動產品和服務出口貿易低碳化
加強園區供應鏈整體的綠色低碳化,提高園區低碳產品和服務在國際市場上的競爭力。通過財政補貼、稅收減免、信貸傾斜等優惠政策,鼓勵企業進行低碳產品開發和生產,引導消費者購買低碳產品,促進整個社會向綠色低碳轉型。推動建立涵蓋產品研發、產品設計、產品包裝、清潔生產、綠色流通、綠色營銷等自貿園區全產業鏈的低碳管理體系。制定并出臺低碳自貿園區發展規劃相關支持政策,給予低碳技術研發多方面支持,提高園區低碳產品的競爭力。
7.深化低碳發展國際合作
積極落實“一帶一路”建設與國際產能合作,大力推動企業“走出去”戰略,在擴大市場規模的同時,有效規避低碳貿易壁壘,在國際貿易中取得主動權。進一步推動綠色低碳領域的貿易投資合作,建立跨區域、跨國家的綠色低碳能源合作通道,帶動區域低碳發展。促進環境產品貿易和投資,培育低碳環保產業,將低碳綠色創新作為調整貿易結構、提升貿易和投資的重要手段,建立并完善有利于環境產品貿易和投資的合作平臺。
8.加強低碳發展宣傳教育與引導
自貿園區加強低碳發展的宣傳、教育與引導,提升政府、企業、民眾對低碳發展的理解和認識,倡導低碳消費理念,促進形成有利于低碳生產和消費的生活方式。一是積極舉辦公眾參與低碳發展的重大主題活動,通過宣傳手冊、現場學習、低碳知識競賽等方式,引導民眾參與低碳園區建設,讓低碳發展理念深入人心。二是組織開展低碳專題培訓,為低碳相關領域從業人員提供專業低碳知識培訓,介紹低碳理念、低碳發展途徑以及低碳生活方式,為行業從業人員和管理人員提供轉換觀念、更新知識結構、提升職業素質的契機。三是創建低碳展覽和展示平臺,通過營造低碳會展空間、低碳應用展示等多種途徑傳播低碳理念,積極推動低碳展覽中交通、物流、服務、參觀、游憩等活動的低碳化,提高低碳展覽的可持續性和創造性。

推動我國綠色低碳自貿園區發展的政策建議

(一)完善自貿園區綠色低碳發展管理體系
加強自貿園區能源消費與碳排放基礎數據統計,加強企業碳排放管理能力建設。大力推廣企業能耗在線監測和碳排放管理中心,建立并完善企業碳排放數據管理和分析系統,實現碳排放在線上報與在線監測。參考ISO14001管理體系及實施細則,建立并完善自貿園區低碳發展管理體系。制定園區企業碳排放數據報告和審計制度,實現碳排放管理的信息化、精細化、數字化、智能化。

通過先進信息技術集成,建立自貿園區綠色低碳發展數據信息管理體系和信息披露平臺,加強信息交流和知識共享。
(二)探索自貿園區綠色低碳發展市場化手段
堅持綠色低碳原則,綜合運用財政、稅收、投融資等政策措施推動自貿園區低碳發展。全面考慮能源、環境和碳稅、出口退稅等政策的協同配合,綜合利用直接投資或資金補助、貸款貼息、稅收減免等政策,推動建立符合自貿園區綠色低碳發展目標的政策體系。大力發展綠色金融,探索建立自貿園區綠色低碳發展基金,支持低碳技術研發與應用。鼓勵并支持自貿園區企業參與全國碳市場建設與碳交易,構建有利于自貿園區低碳發展的投融資政策環境和長效機制。
(三)推動自貿園區全領域和全產業鏈的低碳化
借鑒國際綠色低碳標準,制定符合我國自貿園區自身發展的標準體系,推動實現自貿園區全領域和全產業鏈的低碳化。積極推進自貿園區規劃、建設、運營、產業布局、功能定位等全領域的低碳轉型。根據自貿園區功能定位和自身條件,制定明確的低碳產業準入門檻,從源頭上保障新進入企業符合低碳發展要求。同時強化重點用能單位能源審計,健全自貿園區能效統計和監管體系,建立高碳排放企業和產品退出機制。推動建立全產業鏈低碳標準體系,引導產業鏈上下游企業積極開展綠色低碳行動。
(四)構建綠色低碳自貿園區建設指南和評價指標體系
結合自貿園區自身特點,因地制宜、分類推進各類自貿園區綠色低碳轉型路徑研究,構建不同類型綠色低碳自貿園區建設指南和評價指標體系,按照動態和靜態、定性和定量、全面與重點相結合的原則,構建能科學評估自貿園區自身低碳發展水平的指標體系,引領自貿園區綠色低碳發展。
(五)加強自貿園區綠色低碳發展國際合作
加強同發達國家在自貿園區低碳發展領域的交流與合作,充分學習和借鑒其先進經驗及管理模式,制定適合我國國情的綠色低碳自貿園區政策措施。推動國內園區與國際領先的自貿園區,建立常態化合作機制,促進低碳發展信息與技術交流共享,積極引進國外先進的綠色低碳環保企業、技術和資金,加快提高我國自貿園區發展水平。


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