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推動“一帶一路”的沿線國家共建低碳共同體
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發表時間:2018-07-13 17:49作者:國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心-柴麒敏?祁?悅?傅?莎來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=5151

黨的十八大報告中首次提出了“倡導人類命運共同體意識”的全球治理新理念。2013年習近平主席在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時,分別提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議,作為打造利益共同體、命運共同體和責任共同體偉大實踐的載體。2015年3月,國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中,明確指出“強化基礎設施綠色低碳化建設和運營管理,在建設中充分考慮氣候變化影響”,“在投資貿易中突出生態文明理念,加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作,共建綠色絲綢之路”。在2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇召開前夕,環境保護部、外交部、國家發展改革委、商務部又發布了《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》,該意見主要聚焦常規環境污染問題,對氣候變化、低碳發展等全球性的非傳統安全問題關注不多。

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“一帶一路”沿線國家的人口、GDP、能源消費和碳排放分別占全球的2/3、1/3、50%和60%以上,該區域集聚了諸多最具增長潛勢和活力的新興經濟體國家,中東等石油輸出國,以及小島國、最不發達國家等脆弱地區,是氣候問題較為敏感的區域。作為全球治理的一面“鏡子”和“旗幟”,如何定位應對氣候變化在共建“一帶一路”愿景和行動中的角色與關系、更好發揮低碳發展在打造沿線國家利益、命運和責任共同體中的協同與融合作用,值得再思考和研究。

推動“一帶一路”沿線國家共建低碳共同體的重要意義

習近平主席2013年訪問俄羅斯期間在莫斯科國際關系學院的演講中,特別闡釋了命運共同體的涵義——這個世界,各國相互聯系、相互依存的程度空前加深,人類生活在同一個地球村里,生活在歷史和現實交匯的同一個時空里,越來越成為“你中有我、我中有你”的命運共同體。在不斷拓展和深化與沿線國家合作、打造命運共同體的進程中,應對氣候變化是一個不容忽視的重大問題。人類活動排放的大量溫室氣體導致全球氣候變化,給地球生態環境帶來一系列負面影響,同時也將顯著改變人們的生活和生產方式,加劇區域不穩定性,并有可能導致全球范圍內環境災難和社會危機。全球各國已經就應對氣候變化達成了廣泛的政治共識,并于2015年底在聯合國框架下達成了里程碑式的《巴黎協定》,促進各國積極行動、攜手合作。
“一帶一路”沿線國家在當前發展階段面臨著相似的氣候變化影響及減緩和適應的難題,都在尋求經濟持續發展,科技、能源和產業變革的創新增長方式,降低發展帶來的生態和氣候代價,避免高碳路徑鎖定效應和伴生的發展陷阱,提升有質量的低碳投資和就業水平,分享低碳轉型所帶來的綠色效益。在“一帶一路”戰略下積極開展應對氣候變化國際合作、打造“一帶一路”低碳共同體不僅為沿線國家的共同發展與繁榮提供了機遇,還將有力地促進全球低碳轉型,并為中國深度參與全球治理提供平臺,具有重要的戰略和現實意義。
首先,推動共建“一帶一路”低碳共同體可以充分展現中國首倡的打造人類命運共同體思想的豐富內涵。在沿線國家推動務實合作需要尋求道義和利益、發展和環境、國內和國際之間最大的公約數,需要政治互信、經濟融合、文化包容的新價值觀的引領。應對氣候變化和低碳發展作為20世紀90年代以來的新世界秩序的產物,其治理體系和機制的建立集中體現了當今世界正在發生的復雜深刻變化,被習近平主席稱之為“全球治理的一面鏡子”。應對氣候變化相關政策和行動涉及能源、工業、建筑、交通、貿易、金融等諸多現代化領域,也涉及國家和企業、城市、非政府組織等諸多治理主體,內容貫穿“五通”的方方面面,不僅是為了解決當下生態環境和社會民生問題,更是關系到“對子孫后代必須擔負的責任”,是打造利益、命運和責任共同體的恰當載體,《巴黎協定》所展現的核心的、自下而上的國家自主貢獻模式特征也與五大共建原則高度契合。

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其次,推動共建“一帶一路”低碳共同體可以充分展現中國在全球氣候治理中的負責任大國形象與領導力。經過近30年的積極建設性努力,中國作為最大的發展中國家,代表著新興力量的自覺,在氣候外交問題上有了更為清晰的方案和主張,有了更為自信從容的步調,已經逐步從全球氣候治理體系的邊緣走進中心。隨著近期美國特朗普政府在氣候政策上的倒退與不作為,國際社會對治理模式變革以及中國引領未來進程充滿期待。盡管中國“無意去取代誰”,但提高中國在國際事務中的話語權和規則制定權仍是今后階段中重要的外交使命。“氣候舉旗”的方略更好用“以我為主”的倡議來推行,而“一帶一路”愿景和行動同樣是恰當載體,既有議事平臺更具有戰略縱深和轉圜余地,便于集中多種優勢資源協同實施,既有利于打消目前國際社會所謂的“高碳產能和資本輸出”的質疑,又有利于提高國家自主貢獻實施力度、提振應對氣候變化國際合作的信心。
再次,推動共建“一帶一路”低碳共同體可以充分拓展中國與沿線國家在低碳產能、資本、貿易等方面合作的廣度和深度。以新能源裝備、可持續基礎設施、清潔產能、信息通訊技術、綠色金融等新興產業為代表的低碳產業,因近年來氣候外部性定價機制和規制政策尚不健全,以及相關市場化改革推進速度和民間投資過熱涌入的錯配,已經存在“結構性過剩”的問題,如大比例的棄風、棄光、棄水等,但這與我們通常所說的“過剩產能”有本質區別,是當前供給側結構性改革中需要正確“引流”的部分。而“一帶一路”沿線國家擁有廣闊的低碳產能合作需求和市場空間,隨著近年來國有企業和民營企業各自探索和努力也已經具有一定的基礎和條件,如果能進一步建立平臺和機制,如氣候變化南南合作基金、基于市場的國際減緩成果轉讓(ITMO)等,會有效促進對于沿線國家的低碳投融資,推動跨區域低碳要素自由流通,減少綠色貿易壁壘,助推人民幣國際化。中國“十二五”期間每年的新增低碳投資約1.1萬億元,低碳產業產值規模更是已達到8.4萬億元,未來十五年算上沿線國家的同類投資,每年預計新增量超過5000億美元,總規模有望達到10萬億美元,市場空間巨大。

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“一帶一路”沿線國家的經濟發展和排放現狀及趨勢

“一帶一路”倡議具有開放性,目前沿線的69個國家覆蓋中亞、西亞、中東歐、東南亞、南亞、東北非等眾多區域,東接亞太經濟圈,西連歐洲經濟圈,所處地理位置、發展階段、資源能源稟賦、產業特征各異,但面臨共同的社會經濟發展和能源、環境、氣候挑戰。
(1)“一帶一路”沿線國家人口、經濟體量大,發展水平參差不齊,但增速快、潛力大。沿線國家在全球地緣政治經濟秩序中占據重要地位,但整體上看仍是經濟發展的低位區。根據國家氣候戰略中心的核算,“一帶一路”沿線國家2016年人口總計48.3億,占全球的65%(不含中國為46.4%);國民生產總值約為24.6萬億美元,占全球的32%(不含中國為19.6%)。沿線國家經濟發展水平差異較大,大多數是發展中國家和經濟轉型國家,約65%的國家人均GDP低于世界平均水平。沿線國家2016年人均國民生產總值僅為5092美元(不包含中國為4377美元),發展方式粗放,產業結構中農業和工業占比相對較高。根據世界銀行的分類標準,其中3國屬于低收入國家,23國屬于中等偏下收入國家,24國屬于中等偏上收入國家,僅捷克等歐盟成員國、卡塔爾等石油輸出國、新加坡、新西蘭以及韓國等屬于高收入國家,但也面臨著經濟結構單一、發展不均衡等問題。
另一方面,“一帶一路”沿線也是目前全球最具經濟活力和發展潛力的區域。大部分國家經濟發展增速較快,尤其是亞洲國家。目前主流金融機構的預測都指出,未來東南亞、中亞、西亞等地區可能成為世界經濟增長的新動力。盡管金融危機后全球復蘇乏力,但是“一帶一路”沿線的亞洲國家2009年至2016年間GDP年均增速達到了5.3%,人均GDP年均增速達到了4.3%,均顯著高于全球2.3%的GDP年均增速和1.1%的人均GDP年均增速。2016年“一帶一路”沿線國家GDP增長率達到4.6%,高于發展中經濟體平均增速一個百分點。
(2)“一帶一路”沿線國家能源強度和碳排放強度高,是未來全球能源消費和溫室氣體排放的主要增長源。“一帶一路”沿線國家是能源、資源的集中生產區和消費區。根據國家氣候戰略中心的統計,2014年69個沿線國家消耗了全球53.9%的能源(不含中國為31.6%)、53.8%的電力(不包含中國為30.3%),但平均人均能源消耗僅為1.56噸標油(不包含中國為1.29噸標油),僅為世界平均水平的82.7%(不包含中國為68.2%),人均用電量是2621千瓦時(缺阿富汗、不丹、老撾、馬爾代夫、黑山、東帝汶、巴勒斯坦數據;不包含中國為2083千瓦時),僅為世界水平的83.4%(不包含中國為66.2%),仍有較大的增長潛力。同時,“一帶一路”沿線國家中的西亞(中東)國家、俄羅斯和中亞國家都是主要的化石能源生產國,面臨較高的能源消耗和較大的轉型壓力。根據中國科學院此前對38個“一帶一路”沿線國家資源環境績效進行的評估,這些沿線國家單位GDP能耗、原木消耗高出世界平均水平的一半以上,單位GDP鋼材消耗、水泥消耗、有色金屬消耗、水耗等是世界平均水平的2倍或2倍以上。“一帶一路”沿線國家提供了全球57.9%的石油,54.2%的天然氣和70.5%的煤炭,同時也消耗大量的一次能源以及鋼材、水泥、有色金屬、原木等初級生產原料。
從溫室氣體排放看,“一帶一路”沿線國家既是重要的排放源,也是主要的排放增長區。根據國家氣候戰略中心的統計,2015年沿線國家的CO2排放占全球的比重達到60.6%(不包含中國為31.1%)。2000~2015年,“一帶一路”國家的CO2排放增長了95.2%,是世界平均水平的2倍多。同時,沿線國家單位GDP二氧化碳排放量也相對較高,2015年為0.93噸CO2/千美元(不包含中國為0.77噸CO2/千美元),約為世界平均水平(0.48噸CO2/千美元)的1.94倍,經濟發展呈現出高碳特征。但除個別國家外,沿線國家2015年總的人均CO2排放為4.6噸CO2(不包含中國為3.29噸CO2),仍低于世界平均水平(4.91噸CO2),南亞、東南亞、非洲等人口密集地區的人均二氧化碳排放則更是顯著低于世界平均水平。
考慮到沿線國家未來經濟發展趨勢,其能源消耗和二氧化碳排放量可能仍將保持快速上升的態勢。根據國際貨幣基金組織(IMF)的預測,“一帶一路”沿線國家到2022年GDP年均增速會在4%以上,高于全球平均增速,其中如柬埔寨、緬甸、老撾和越南等東南亞國家、印度和埃塞俄比亞年均增速將超過6%,甚至超過8%。同時,根據國際能源署(IEA)預測,“一帶一路”國家中印度和東南亞國家對煤炭的需求量將有可能大幅攀升,到2040年煤炭需求總量預計將超過美國;中東地區和除日、韓外的亞洲其他國家對石油需求總量將呈上升趨勢,預計將超過歐美國家需求總和。
(3)“一帶一路”沿線國家大多生態環境脆弱、基礎設施建設水平不高、人口密集,部分地區自然條件嚴酷,生態承載力較低,對氣候變化影響十分敏感。“一帶一路”沿線國家面臨的氣候變化風險,包括自然生態影響、社會經濟影響和安全穩定威脅三個方面。“一帶一路”沿線的海岸帶國家主要面臨海平面上升、海水侵蝕、沿海土地面積減小、海水酸化、風暴等威脅,大部分國家還面臨干旱、極端高溫的影響,南亞一些國家也會受到冰川融化、洪水等影響。氣候變化社會經濟影響包括種植業和漁業產量下降、慢性病和傳染性疾病頻發、淡水資源短缺、貧困和失業加劇等。氣候變化安全穩定威脅是由于氣候災害引發的移民和難民數量增多、經濟社會不穩定因素增加等問題,地區沖突有可能因此進一步加劇。

“一帶一路”沿線國家的應對氣候變化政策與行動

截至2017年4月底,已有68個“一帶一路”沿線國家(除敘利亞)簽署了《巴黎協定》,其中47個國家已經通過國內程序正式批準,66個國家(除烏茲別克斯坦、敘利亞和巴勒斯坦)已經制定并提交了各自的國家自主貢獻(NDC),向國際社會做出了減緩和適應氣候變化的承諾。其中,超過四分之三的“一帶一路”沿線國家提出了溫室氣體減排量化目標。
(1)減緩氣候變化目標與行動
“一帶一路”沿線國家根據各自的國情和能力,提出了多樣化的國家自主貢獻減緩目標形式(表1),相對成熟和發達的經濟體,在預測未來排放方面有比較好的基礎,因此,大多選擇絕對量減排目標;處在快速發展階段的新興經濟體,由于經濟增長速度和經濟結構演變趨勢的不確定性,更多會選擇偏離照常情景、降低碳強度以及達峰時間等相對減排目標;也有國家提出增加碳匯、發展清潔能源等非溫室氣體目標。此外,除直接減排目標和行動之外,許多沿線國家還提出了適應行動目標,例如提高現有基礎設施的氣候適應性、保護森林和沿海生態系統和生物多樣性、以及建立健全國家適應相關政策等。需要注意的是,雖然絕大多數沿線國家提出了國家自主貢獻減緩目標,但超過40%的目標是有條件的,意味著這些目標的落實取決于國際社會資金、技術、能力建設方面的支持。僅僅依賴沿線國家自身資源落實這些國家自主貢獻目標仍然存在難度,這也凸顯了低碳發展國際合作的重要性。
同時,各國為實現國家自主貢獻減緩目標制定了政策和措施(表2)。在電力減排領域,絕大部分沿線國家都提出發展可再生能源/清潔能源以及提高能效的政策措施;在交通部門,減排行動聚焦于提高燃油經濟性和機動車排放標準、促進清潔燃料和技術應用、改善路網、發展公共交通等領域;各國也基于自身情況制定了農業、林業、工業和廢棄物部門的減排政策;同時也有越來越多的國家利用市場機制促進溫室氣體減排。
(2)適應氣候變化目標與行動
發展中國家特別關注適應氣候變化,在提出適應目標的同時,也制定了包括建立完善適應氣候變化機制機構、完善基礎設施、加強疾病防控能力以及針對脆弱部門和地區的相應政策措施(表3)。

推動“一帶一路”沿線國家共建低碳共同體的建議

“一帶一路”國際合作高峰論壇的召開為該領域的國際合作注入強勁的政治動力。在當前“逆全球化”的復雜國際局勢下,“一帶一路”沿線國家開展應對氣候變化合作、打造低碳共同體有著極其特殊的意義,也面臨著歷史的機遇和挑戰。黨和國家領導人高度重視應對氣候變化,中國在低碳發展領域已經取得了令人矚目的成就,積累了豐富的知識、經驗、技術、人才和綜合解決方案,有能力在國際氣候合作中發揮更為積極主動的作用。
首先,應考慮將沿線國家共建低碳共同體納入“一帶一路”戰略框架和主要議程。在推動“一帶一路”愿景和行動的基礎上,研究和出臺關于推動沿線國家共建低碳共同體、強化應對氣候變化國際合作的指導意見,通過高層引領推動,不斷增進理解、凝聚共識、深化合作,選擇適當時機發布沿線國家領導人氣候變化聯合聲明。并與沿線國家一道,不斷充實完善合作內容和方式,共同制定時間表、路線圖,積極對接沿線國家長期低排放發展戰略和規劃。
其次,研究制訂“一帶一路”沿線國家共建低碳共同體的重點任務和需求清單。在《2030可持續發展議程》和《巴黎協定》的框架下,通過廣泛合作推動沿線國家自主貢獻的有效實施,提升協同應對氣候變化的能力。在充分考慮各方發展階段和國情的基礎上,重點推動低碳基礎設施、低碳工業園區、低碳能源、低碳交通、氣候災害預警預報和減災防災、氣候金融、碳交易市場聯接、能源互聯網、低碳產品和服務貿易、低碳人才培訓和交流、低碳技術研發、物資贈送與援助等領域的國際合作和聯動發展。

第三,逐步完善“一帶一路”沿線國家共建低碳共同體的平臺、機制和機構建設。利用“一帶一路”現有的政府間合作平臺及亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中國氣候變化南南合作基金等渠道,有效結合政府援助、國際貿易和投融資等手段,通過靈活的合作模式,廣泛動員各利益相關方共同參與,讓沿線各國人民共享“一帶一路”低碳共同體的共建成果、分享經濟社會低碳轉型的綠色效益。


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