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推动“一带一路”的沿线国家共建低碳共同体
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发表时间:2018-07-13 17:49作者:国家应对气候变化战略研究和国际合作中心-柴麒敏?祁?悦?傅?莎来源:中国发展观察杂志社网址:http://www.chinado.cn/?p=5151

党的十八大报告中首次提出了“倡导人类命运共同体意识”的全球治理新理念。2013年习近平主席在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时,分别提出建设?#20843;?#32504;之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议,作为打造利益共同体、命运共同体和责任共同体伟大?#23548;?#30340;载体。2015年3月,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中,明?#20998;?#20986;“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理,在建设中充分考虑气候变化影响?#20445;?#22312;投资贸易中突出生态文明理念,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作,共建绿色丝绸之路”。在2017年“一带一路”国际合作高峰论坛召开前夕,环境保护部、外交部、国家发展改革委、商务部又发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的?#20613;家?#35265;》,该意见主要聚焦常规环境污染问题,对气候变化、低碳发展等全球性的非传统安全问题关注不多。

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“一带一路”沿线国家的人口、GDP、能源消费和碳排放分别占全球的2/3、1/3、50%和60%以上,该区域集聚了诸多最具增长潜势和活力的新?#21496;?#27982;体国家,中东等石油输出国,以及小岛国、最不发达国家等脆弱地区,是气候问题较为敏感的区域。作为全球治理的一面“镜?#21360;?#21644;“旗帜?#20445;?#22914;何定位应对气候变化在共建“一带一路”愿景和行动中的角色与关系、更好发挥低碳发展在打造沿线国家利益、命运和责任共同体中的协同与融合作用,值得再思考和研究。

推动“一带一路”沿线国家共建低碳共同体的重要意义

习近平主席2013年访?#35782;?#32599;斯期间在莫斯科国际关系学院的演讲中,特别阐释了命运共同体的涵义——这个世界,各国相互联系、相互?#26469;?#30340;程度空前加深,人类生活在同一个地球村里,生活在历史和现实交汇的同一个时空里,越来越成为“你中有我、我中有你”的命运共同体。在不断拓展和深化与沿线国家合作、打造命运共同体的进程中,应对气候变化是一个不容忽视的重大问题。人类活动排放的大量温室气体导致全球气候变化,给地球生态环境带来一系列负面影响,同时也将显著改变人们的生活和生产方式,加剧区域不稳定性,并有可能导致全球范围内环境?#24092;?#21644;社会危机。全球各国已经就应对气候变化达成了广泛的政治共识,并于2015年底在联合国框架下达成了里程碑式的《巴黎协定》,促进各国积极行动、携手合作。
“一带一路”沿线国家在当前发展阶段面临着相似的气候变化影响及减缓和适应的难题,都在寻求经济持续发展,科技、能源和产业变革的创新增长方式,降低发展带来的生态?#25512;?#20505;代价,避免高碳路径锁定效应和伴生的发展陷阱,提升有质量的低碳投资和就业水平,分享低碳转型所带来的绿色效益。在“一带一路”战略下积极开展应对气候变化国际合作、打造“一带一路”低碳共同体不仅为沿线国家的共同发展与繁荣提供了机遇,还将有力地促进全球低碳转型,并为中国深度参与全球治理提供平台,具有重要的战略和现实意义。
首先,推动共建“一带一路”低碳共同体可以充分展现中国首倡的打造人类命运共同体思想的丰富内涵。在沿线国家推动务实合作需要寻求道义和利益、发展和环境、国内和国际之间最大的公?#38469;?#38656;要政治互信、经济融合、文化包容的新价值观的引领。应对气候变化和低碳发展作为20世纪90年代以来的新世界秩序的产物,其治理体系和机制的建立集中体现了当今世界正在发生的复杂深刻变化,被习近平主席称之为“全球治理的一面镜?#21360;薄?#24212;对气候变化相关政策和行动涉及能源、工业、建筑、交通、贸易、金融等诸多现代化领域,也涉及国家?#25512;?#19994;、城?#23567;?#38750;政府组织等诸多治理主体,内容贯穿“五通”的方方面面,不仅是为了解决当下生态环境和社会民生问题,更是关系到“对子孙后代必须担负的责任?#20445;?#26159;打造利益、命运和责任共同体的恰当载体,《巴黎协定》所展现的核心的、自下而上的国家自主贡献模式特征也与五大共建原则高度契合。

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其次,推动共建“一带一路”低碳共同体可以充分展现中国在全球气候治理中的负责任大国形象与领导力。经过近30年的积极建设性努力,中国作为最大的发展中国家,代表着新兴力量的自觉,在气候外交问题上有了更为清晰的方案和主张,有了更为自信从容的?#38477;鰨?#24050;经逐步从全球气候治理体系的边?#24213;?#36827;中心。随着近期美国特?#21183;?#25919;府在气候政策上的倒退与不作为,国际社会对治理模式变革以及中国引领未来进程充满期待。尽管中国“无意去取代谁?#20445;?#20294;提高中国在国际事务中的话语权和规则制定权仍是今后阶段中重要的外交使命。“气候举旗”的方略更好用“以我为主”的倡议来推行,而“一带一路”愿景和行动同样是恰当载体,既有议事平台更具有战略纵深和转圜余地,便于集中多种优势资源协同实施,既有利于打消目前国际社会所谓的“高碳产能和资本输出”的?#23460;桑?#21448;有利于提高国家自主贡献实施力度、提振应对气候变化国际合作的信心。
再次,推动共建“一带一路”低碳共同体可以充分拓展中国与沿线国家在低碳产能、资本、贸易?#30830;?#38754;合作的广度和深度。以新能源装备、可持续基础设施、清洁产能、信息通讯技术、绿色金融等新兴产业为代表的低碳产业,因近年来气候外部性定价机制和规制政策尚不健全,以及相关市场化改革推进速度和民间投资过热涌入的错配,已经存在“结构性过剩”的问题,如大比例的弃风、弃光、弃水等,但这与我们通常所说的“过剩产能”有本质区别,是当前供给侧结构性改革中需要正确“引流”的部分。而“一带一路”沿线国家拥有广阔的低碳产能合作需求和市场空间,随着近年来国有企业和民营企业各自探索和努力也已经具有一定的基础和条件,如果能进一步建立平台和机制,如气候变化南南合作基金、基于市场的国际减缓成果转让(ITMO)等,会有效促进对于沿线国家的低碳?#24230;?#36164;,推动跨区域低?#23478;?#32032;?#26434;?#27969;通,减少绿色贸易壁垒,助推人民币国际化。中国“十二五”期间每年的新增低碳投资约1.1万亿元,低碳产业产值规模更是已达到8.4万亿元,未来十五年算上沿线国家的同类投资,每年预计新增量超过5000亿美元,总规模有望达到10万亿美元,市场空间巨大。

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“一带一路”沿线国家的经济发展和排放现状及趋势

“一带一路”倡议具有开放性,目前沿线的69个国家覆盖中亚、西亚、中东欧、东南亚、南亚、东北非等众多区域,东接亚太经济圈,西连?#20998;?#32463;济圈,所处地理位置、发展阶段、资源能源禀?#22330;?#20135;业特征各异,但面临共同的社会经济发展和能源、环境、气候挑战。
(1)“一带一路”沿线国家人口、经济体量大,发展水平参差不齐,但增速快、潜力大。沿线国家在全球地缘政治经济秩序中占据重要地位,但整体上看仍是经济发展的低位区。根据国家气候战略中心的核算,“一带一路”沿线国家2016年人口总计48.3亿,占全球的65%(不含中国为46.4%);国民生产总值约为24.6万亿美元,占全球的32%(不含中国为19.6%)。沿线国家经济发展水平差异较大,大多数是发展中国家和经济转型国家,约65%的国家?#21496;鵊DP低于世界平均水平。沿线国家2016年?#21496;?#22269;民生产总值仅为5092美元(不包含中国为4377美元),发展方式?#22336;牛?#20135;业结构中农业和工业占比相对较高。根据世界银行的分类标准,其中3国属于低收入国家,23国属于中等偏下收入国家,24国属于中等偏上收入国家,仅捷克等?#35775;?#25104;员国、卡塔尔等石油输出国、新加坡、新西?#23478;?#21450;韩国等属于高收入国家,但也面临着经济结构单一、发?#20849;?#22343;衡等问题。
另一方面,“一带一路”沿线也是目前全球最具经济活力和发展潜力的区域。大部分国家经济发展增速较快,尤其是亚洲国家。目前主流金融机构的预测都指出,未来东南亚、中亚、西亚等地区可能成为世界经济增长的新动力。尽管金融危机后全球复苏乏力,但是“一带一路”沿线的亚洲国家2009年至2016年间GDP年均增速达到了5.3%,?#21496;鵊DP年均增速达到了4.3%,均显著高于全球2.3%的GDP年均增速和1.1%的?#21496;鵊DP年均增速。2016年“一带一路”沿线国家GDP增长率达到4.6%,高于发展中经济体平均增速一个百分点。
(2)“一带一路”沿线国家能源强度和碳排放强度高,是未来全球能源消费和温室气体排放的主要增长源。“一带一路”沿线国家是能源、资源的集中生产区和消?#20122;?#26681;据国家气候战略中心的统计,2014年69个沿线国家消耗了全球53.9%的能源(不含中国为31.6%)、53.8%的电力(不包含中国为30.3%),但平均?#21496;?#33021;源消耗仅为1.56吨标油(不包含中国为1.29吨标油),仅为世界平均水平的82.7%(不包含中国为68.2%),?#21496;?#29992;电量是2621千瓦时(缺阿?#32531;埂?#19981;丹、老挝、马尔代夫、黑?#20581;?#19996;帝汶、巴勒斯坦数据;不包含中国为2083千瓦时),仅为世界水平的83.4%(不包含中国为66.2%),仍有较大的增长潜力。同时,“一带一路”沿线国家中的西亚(中东)国家、俄罗斯和中亚国家?#38469;?#20027;要的化石能源生产国,面临较高的能源消耗和较大的转型压力。根据中国科学院此前对38个“一带一路”沿线国家资源环境绩效进行的评估,这些沿线国家单位GDP能耗、原木消耗高出世界平均水平的一半以上,单位GDP钢?#21335;?#32791;、水泥消耗、有色金属消耗、水耗等是世界平均水平的2倍或2倍以上。“一带一路”沿线国家提供了全球57.9%的石油,54.2%的天然气和70.5%的煤炭,同时也消耗大量的一次能源以及钢材、水泥、有色金属、原木等初级生产原料。
从温室气体排放看,“一带一路”沿线国家既是重要的排放源,也是主要的排放增长区。根据国家气候战略中心的统计,2015年沿线国家的CO2排放占全球的比重达到60.6%(不包含中国为31.1%)。2000~2015年,“一带一路”国家的CO2排放增长了95.2%,是世界平均水平的2倍多。同时,沿线国家单位GDP二氧化碳排放量也相对较高,2015年为0.93吨CO2/千美元(不包含中国为0.77吨CO2/千美元),约为世界平均水平(0.48吨CO2/千美元)的1.94倍,经济发展呈现出高碳特征。但除个别国家外,沿线国家2015年总的?#21496;鵆O2排放为4.6吨CO2(不包含中国为3.29吨CO2),仍低于世界平均水平(4.91吨CO2),南亚、东南亚、非洲等人口密集地区的?#21496;?#20108;氧化碳排放则更是显著低于世界平均水平。
考虑到沿线国家未来经济发展趋势,其能源消耗和二氧化碳排放量可能?#36234;?#20445;持快速上升的态势。根据国际货?#19968;?#37329;组织(IMF)的预测,“一带一路”沿线国家到2022年GDP年均增速会在4%以上,高于全球平均增速,其中如柬埔寨、缅甸、老挝和越南等东南亚国家、印度和埃塞俄比亚年均增速将超过6%,甚至超过8%。同时,根据国际能源署(IEA)预测,“一带一路”国家中印度和东南亚国家对煤炭的需求量将有可能大幅攀升,到2040年煤炭需求总量预计将超过美国;中东地区和除日、韩外的亚洲其他国家对石油需求总量将呈上升趋势,预计将超过?#35775;?#22269;家需求总和。
(3)“一带一路”沿线国家大多生态环境脆弱、基础设施建设水平不高、人口密集,部分地区自然条件严酷,生态承载力较低,对气候变化影响十分敏?#23567;!?#19968;带一路”沿线国家面临的气候变化风险,包括自然生态影响、社会经济影响和安全稳定威胁三个方面。“一带一路”沿线的海岸带国家主要面临海平面上升、海水?#36136;础?#27839;海土地面积减小、海水酸化、风暴等威胁,大部分国?#19968;?#38754;临干旱、极端高温的影响,南亚一些国家?#19981;?#21463;到冰川融化、洪水等影响。气候变化社会经济影响包括种植业和渔业产量下降、慢性病和传染性疾病频发、淡水资源短缺、贫困和失?#23548;?#21095;等。气候变化安全稳定威胁是由于气候灾害引发的移民和难民数量增多、经济社会不稳定因素增加等问题,地区冲突有可能因此进一步加剧。

“一带一路”沿线国家的应对气候变化政策与行动

截至2017年4月底,已有68个“一带一路”沿线国家(除叙利亚)签署了《巴黎协定》,其中47个国家已经通过国内程序正式批准,66个国家(除乌兹别克斯坦、叙利亚和巴勒斯坦)已经制定并提交了各自的国家自主贡献(NDC),向国际社会做出了减缓和适应气候变化的?#20449;怠?#20854;中,超过四分之三的“一带一路”沿线国家提出?#23435;?#23460;气体减排量化目标。
(1)减缓气候变化目标与行动
“一带一路”沿线国家根据各自的国情和能力,提出了多样化的国家自主贡献减缓目标?#38382;劍?#34920;1),相对成熟和发达的经济体,在预测未来排放方面有比较好的基础,因此,大多选择绝对?#32771;?#25490;目标;处在快速发展阶段的新?#21496;?#27982;体,由于经济增长速度和经济结构演变趋势的不确定性,更多会选择偏离照常情景、降低碳强度以及达峰时间等相对减排目标;也有国家提出增加碳汇、发展清洁能源?#30830;?#28201;室气体目标。此外,除直接减排目标和行动之外,许多沿线国?#19968;?#25552;出了适应行动目标,例如提高现有基础设施的气候适应性、保护森林和沿海生态?#20302;?#21644;生物多样性、以及建立健全国家适应相关政策等。需要注意的是,虽然绝大多数沿线国家提出了国家自主贡献减缓目标,但超过40%的目标是有条件的,意味着这些目标的落实取决于国际社会资金、技术、能力建设方面的支持。仅仅依赖沿线国家自身资源落实这些国家自主贡献目标仍然存在难度,这也凸显了低碳发展国际合作的重要性。
同时,各国为实现国家自主贡献减缓目标制定了政策和措施(表2)。在电力减排领域,绝大部分沿线国家都提出发展可再生能源/清洁能源以及提高能效的政策措施;在交通部门,减排行动聚焦于提高?#21152;?#32463;济性和机动车排放标准、促进清洁燃料和技术应用、改善路网、发展公共交通等领域;各国也基于自身情况制定了农业、林业、工业和废弃物部门的减排政策;同时也有越来越多的国家利用市场机制促进温室气体减排。
(2)适应气候变化目标与行动
发展中国家特别关注适应气候变化,在提出适应目标的同时,也制定了包括建立完善适应气候变化机制机构、完善基础设施、加强疾病防控能力以及针?#28304;?#24369;部门和地区的相应政策措施(表3)。

推动“一带一路”沿线国家共建低碳共同体的建议

“一带一路”国际合作高峰论坛的召开为该领域的国际合作注入强劲的政治动力。在当前“逆全球化”的复杂国际局势下,“一带一路”沿线国家开展应对气候变化合作、打造低碳共同体有着极其特殊的意义,也面临着历史的机遇和挑战。党和国家领导人高度重视应对气候变化,中国在低碳发展领域已经取得了令人瞩目的成就,积累了丰富的知识、经验、技术、人才和综合解决方案,有能力在国际气候合作中发挥更为积极主动的作用。
首先,应考虑将沿线国家共建低碳共同体纳入“一带一路”战略框架和主要议程。在推动“一带一路”愿景和行动的基础上,研究和出台关于推动沿线国家共建低碳共同体、强化应对气候变化国际合作的?#20613;家?#35265;,通过高层引领推动,不断增进理解、凝聚共识、深化合作,选择?#23454;?#26102;机发布沿线国家领导人气候变化联合声明。并与沿线国家一道,不断充?#20302;?#21892;合作内容和方式,共同制定时间表、路线图,积极对接沿线国家长期低排放发展战略和规划。
其次,研究制订“一带一路”沿线国家共建低碳共同体的重点任务和需求清单。在《2030可持续发展议程》和《巴黎协定》的框架下,通过广泛合作推动沿线国家自主贡献的有效实施,提升协同应对气候变化的能力。在充分考虑各方发展阶段和国情的基础上,重点推动低碳基础设施、低碳工业园区、低碳能源、低碳交通、气候灾害预警预报和减?#22336;?#28798;、气候金融、碳交?#36164;?#22330;联?#21360;?#33021;源互联网、低碳产品和服务贸易、低碳人?#25490;?#35757;和交流、低碳技术研发、物资赠送与援助等领域的国际合作和联动发展。

第三,逐步完善“一带一路”沿线国家共建低碳共同体的平台、机制和机构建设。利用“一带一路”现有的政府间合作平台及亚洲基础设施投?#23460;?#34892;、丝路基金、中国气候变化南南合作基金等渠道,有效结合政府援助、国际贸易和?#24230;謐实?#25163;?#21361;?#36890;过灵活的合作模式,广泛动员各利益相关方共同参与,让沿线各国人民共享“一带一路”低碳共同体的共建成果、分享经济社会低碳转型的绿色效益。