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城鎮化低碳發展的國際經驗
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發表時間:2018-07-13 17:58作者:國家發改委國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心-劉長松來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=4417

“十三五”時期是我國城鎮化快速發展的重要階段,如何提高城鎮化發展質量,已成為實現新型城鎮化亟待破解的重要問題。為落實2030年碳排放達到峰值的目標,推動實現城鎮化低碳發展,中國的城鎮化發展既不能走拉美國家的過度城市化道路,也不能走美國的城市郊區化道路,更不能再延續某些城市蔓延式、“攤大餅”式的發展趨勢,應該結合各國城鎮化發展經驗和我國具體國情,選擇走低碳城鎮化發展道路,重點在于:一是通過空間緊湊發展,建立有效的城市增長邊界,推動形成布局合理的城市空間形態;二是通過合理的城市空間布局和交通規劃,推動城鎮化緊湊集約發展;三是借鑒發達國家城市的發展經驗,充分發揮政府的作用,加強城鎮規劃、建設和管理,引導城鎮化低碳發展;四是構建公交導向的低碳交通體系,有效解決城市擁堵問題;五是強化城鎮化的低碳產業支撐,推動傳統產業的低碳轉型和戰略新興產業的培育;六是強化城市治理機制建設,推動城鎮化發展向區域協調轉變;七是形成結構合理的城鎮化體系,推動形成大中小城市(鎮)相互配合、功能互補的城鎮體系。

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高度重視城市化進程中的教訓

從全球范圍來看,發達國家城市化進程中曾出現嚴重的資源與環境問題,城市發展面臨“城市病”的困擾。20世紀50~60年代國際主要城市先后出現了“八大公害”事件,包括倫敦煙霧事件、日本米糠油事件、美國多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件等。城市化粗放式發展、蔓延式發展進一步加重了城市資源環境問題,“城市病”日益突出。美國20世紀50年代以來郊區化發展迅速,住宅郊區化、產業郊區化、辦公活動郊區化,全面推動美國人均能源消耗為歐盟的2~3倍,人均汽油消耗約為歐盟的五倍。20世紀80年代澳大利亞墨爾本機動車出行與郊區迅速發展,零售商業等活動從城市中心遷出,城市發展患上了“攤大餅綜合癥”。從發達國家城市化的歷程來看,城市快速發展階段面臨的環境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業、貧困、犯罪、財政拮據等問題不斷出現,城市人居環境不斷惡化,整個社會環境危機重重。
不僅是發達國家,發展中國家城市化進程也出現了“城市病”問題。拉美國家城鎮化過程中出現了“過度城鎮化”問題,城市化缺乏足夠的產業支撐,城市人口出現了爆炸式增長,城鎮化規模不斷膨脹,薄弱的基礎設施建設無法滿足快速增加人口的需要,導致貧民窟林立、犯罪率上升、失業人口增加,城市發展患上了“貧困病”。拉美國家過度城鎮化的主要原因是城鎮化與農業發展割裂,以犧牲農業的方式發展城鎮化,不僅沒有推動城鎮化進程,還產生了嚴重的“城市病”,因此,要實現城鎮化的持續健康發展,建立完善的城鎮化產業支撐非常關鍵,努力實現工業化、農業現代化與城鎮化的協調發展與良性循環,有利于避免、緩解和消除“城市貧困病”。

低碳城鎮化的內涵與實現途徑

快速城市化過程中,碳排放主要來源于土地利用和能源利用。土地利用中,隨著城市建設高速發展以及城市空間“攤大餅”式擴張,大量原來作為碳匯的植被和農田轉變為建設用地,導致碳匯變成了碳源。能源利用中,城市能源消耗主要包括工業、建筑、交通、家庭等部門。一般來說,現代服務業越發達的城市,建筑能耗在總能耗中的比例越高;經濟越發達的城市,交通能耗占比也越高。此外,城市家庭生活消費碳排放也不容忽視。由于城市空間利用不合理,公共交通不發達,加大了私人汽車通勤和出行的比重。對于城鎮化低碳發展,世界自然基金會提出了“CIRCLE ”原則:即緊湊型城市遏制城市膨脹(Compact)、個人行動倡導負責任的消費 (Individual)、減少資源消耗潛在的影響(Reduce)、減少能源消耗的碳足跡 (Carbon)、保持土地的生態和碳匯功能(Land)、提高能效和發展循環經濟(Efficiency)。這六項原則決定了低碳的城市形態主要特征是“緊湊型城市”,即高密度(High Density)、高容積率(High Portico)、高層(High Rise) 的“3H(高)”城市。對于中國來說,決不能走美國低密度、郊區化和私家車主導的城市發展模式。
推動城鎮化低碳發展要在城市運營過程中降低碳排放,目前部分城市從全生命周期角度針對城市建設和資源利用,城市建筑與基礎設施進行降碳,如在建設環節重點選用綠色低碳材料,在排放終端通過運用碳捕獲、封存和利用技術(CCUS)降低碳排放等。各國城市根據其自身資源稟賦及其所處的經濟社會發展和城市化階段,圍繞能源、工業、建筑、交通等重點領域,制定了有效的低碳發展模式,主要內容如下:

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能源轉型。哥本哈根和芝加哥均利用其豐富的風力資源發展風力發電,倫敦和弗萊堡等城市推行建筑太陽能發電并入電網。
交通領域。紐約、哥本哈根、東京、弗萊堡、阿姆斯特丹、芝加哥、斯德哥爾摩、西雅圖等城市著力推廣使用清潔能源汽車及BRT 等綠色低碳交通方式;波特蘭、弗萊堡、斯德哥爾摩等城市均建設了自行車專用道;倫敦、紐約和斯德哥爾摩對進入市中心交通擁堵區的車輛征收費用;波特蘭和芝加哥用LED 交通信號燈取代傳統交通信號燈。
建筑領域。紐約、東京、哥本哈根、奧斯汀、斯德哥爾摩、西雅圖等城市通過制定或引入相關綠色建筑標準推進建筑節能;多倫多和阿姆斯特丹結合其湖泊資源抽取深層湖水降低建筑室內空氣溫度取代傳統空調制冷。
空間形態。倫敦和哥本哈根等城市早在其提出低碳城市規劃目標之前就已提出并已經在很大程度上實現了緊湊發展:倫敦在2004年制定的《大倫敦空間戰略規劃》中強調建成區規模不再擴大,保護大倫敦外圍綠帶以及市內綠地等公共開敞空間,增加土地開發強度,城市空間發展以豎向為主,發展緊湊型城市;哥本哈根以區域軌道交通為骨架的“手形”緊湊形態比較適合規模較小的城市實現低碳發展的理想空間形態。

選擇適合國情的城市發展模式

從城市發展的空間布局和發展規模來看,存在兩種城鎮化模式:集中型城市化和分散型城市化。相應地,城市發展的空間布局可分為蔓延型和緊湊型兩種模式。美國地廣人稀,每平方公里土地平均人口密度小于0.5萬人,是蔓延型城市發展模式的典型代表。隨著美國經濟的發展,人口不斷增加,城市發展呈現外擴式蔓延,不僅占用大量耕地,也導致汽車使用數量快速增加,能源消費過多對城市生態造成較大破壞。除此以外,美國還存在資源過度開采、土地使用不合理、基礎設施重復建設、過度依賴汽車等問題,導致了肥胖癥、醫療保險負擔加重、交通堵塞、環境污染等問題。針對美國蔓延型城市發展模式帶來的問題,20世紀90年代,美國提出了“精明增長”模式,借鑒緊湊型城市發展模式,重新進行城市規劃,在加強土地混合利用的同時,注意保護農耕地,促進環境改善,提供多樣化的交通方式,加快創建宜居社區。
與美國蔓延型城市模式相反,日本、韓國屬于緊湊型的城市發展模式。該模式不會大量占用土地,也不會因為蔓延式發展而導致生活成本增加,它極大地提高了土地的利用率。核心城市涌入大量人口,造成城市總體負擔加重、產業過度密集、農村“空心化”、人口老齡化、市區住房緊張、交通堵塞、區域經濟和城鄉經濟發展不平衡等“城市病”問題嚴重。日本約有25%的人居住在東京,韓國有20%的人居住在首爾。密集型城市發展模式,不僅造成了區域發展不均衡,環境惡化嚴重,農村出現空心化、城市人口老齡化等問題,而且引起緊湊型城市普遍出現“城市病”。

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綜上,這兩種城市發展模式各有利弊,必須有機結合,走多元化的城鎮發展道路。從城鎮化低碳發展來看,結合國情,我國宜選擇緊湊型空間城鎮化模式,城市空間布局采取緊湊型、多中心、組團化和網絡式的形式。此外,城鎮化低碳發展還要求城市產業結構低碳化,具有發達的服務業與低碳節能環保產業;能源結構中化石燃料比例降低到50%以下;所有廢棄物實現循環利用;建立舒適和無縫換乘的公共交通系統,自行車與步行優先的道路網絡;所有建筑按照綠色建筑標準建造,建筑能效水平持續提高;保留天然濕地、綠地,發展都市農業,形成城市碳匯和碳庫。

形成布局合理的城市空間形態

不合理的城市空間形態,會增加交通出行需求,推動交通能耗和碳排放增長。城市規劃中傳統的功能分區理念和“攤大餅”的城市空間發展模式,是城市高碳發展的重要推動力。城市的空間形態一旦形成,具有很強的鎖定效應,將會導致城市在很長時間內沿著高碳的路徑運行。推行形成布局合理的城市空間形態:
一是合理控制城市密度。世界上以小汽車出行為主導的高能耗城市均是低密度的,通過密度控制有利于實現城市緊湊發展,減少出行需求,降低城市碳排放。1996年聯合國伊斯坦布爾人居會議提出了“綜合密集型城市”的發展理念:城市層面倡導中小城市空間集聚;城市組團層面引導城市空間向綜合交通樞紐集中,避免城市組團規模過度擴張和功能單一化;社區層面,強調功能混合和適度的高密度開發,減少交通出行,降低出行距離,減少小汽車使用。
二是空間緊湊發展。城市空間的緊湊發展在城市層面主要在于強調發展中小城市和引導大城市中心的分散。城市過度集中會帶來聚集不經濟,交通能耗增加,生活成本及基礎設施使用成本提高;在組團和社區層面則在于發展以軌道交通或快速交通站點為中心的高密度混合化社區,通過提高土地利用密度、混合使用,以增加土地利用及交通的整合,推動就業與住房的平衡,減少交通出行次數,提高公交使用比例,實現城市節能減碳目標。
三是建立有效的城市增長邊界。傳統城市空間規劃一般在建成區周邊設置綠環或綠帶作為“城市增長邊界”(Urban Growth Boundary)進行邊界控制,限制城市的無序擴張。但綠環或綠帶的增長控制方式,使得外圍發展更傾向于呈衛星城式孤立發展,導致衛星城與中心城區之間距離過大,最終提高了小汽車的使用比例。
通過建立生態單元與楔形綠地系統可以建立有效的城市增長邊界。相對而言,在公共交通走廊間隔以大面積綠地的綠楔式綠地系統與公交導向交通體系相一致,保證了對公交出行的優先選擇;同時,這種綠地系統使土地開發可以結合城市發展的實際需要在走廊方向進行分地段分時序開發,較好地適應了人口增長的不確定性,實現了有限制的緊湊型疏解;同時,綠地系統和生態單元的規模化發展,可以最大限度地進行吸收和減少CO2,推動實現城市低碳發展目標(如圖所示)。
四是實現綠色空間布局低碳化。實現綠色空間布局低碳化,是在保證一定綠化面積的前提下,實行綠化帶、小公園在空間上分散設置,降低城市熱島效應,減少建筑的制冷需求,同時,盡可能增加喬木數量,以增強其碳匯吸收能力。

推動實現城鎮化緊湊集約發展

針對郊區化引發的問題,美國開始檢討城市蔓延帶來的經濟、社會和環境后果,提出了“精明增長”的發展理念,未來城市發展應采取公共交通主導的緊湊空間形態和混合土地用途,推動實現城市的可持續發展。歐洲城市化的結構特點是大城市少,小城鎮高度發達,分布比較均衡。城鎮化空間格局上呈“緊湊型”發展,以中小城鎮為主體,56%的歐洲城市人口生活在總人口為5000人至10萬人的城鎮。每個城鎮都有自己的優勢,承擔不同功能,城鎮之間形成分工、競爭和合作的關系。
推動城鎮化緊湊集約發展,通過合理的城市空間布局和交通規劃影響居民出行,引導人們選擇公共交通,降低小汽車出行,可以有效減少碳排放。我國目前正處于大規模的城市建設和新一輪的空間結構調整期,城市規劃從交通體系重構和土地利用規劃入手,推動城市規劃的綠色低碳轉型。通過調整城市空間布局,構建公交導向的綠色交通體系,發展混合密集型城市和城市單元,建設生態單元與楔形綠地系統,從碳來源、碳排放、碳捕捉等領域全面減碳,有利于實現低碳城市發展目標(顧大治、周國艷,2010)。

通過規劃引導城鎮化低碳發展

從各國的情況看,在城市化發展的各個階段,如果缺乏科學權威的城市規劃體系及相關公共政策,城市化發展就會呈現無序狀態,甚至會產生嚴重的“城市病”問題。發達國家主要城市通過及時調整公共政策,編制實施城市可持續發展規劃,有效緩解了各種城市問題。以倫敦為例,二戰后倫敦城鎮人口已超過80%,針對城市化出現的問題,政府通過規劃加強城市管理,圍繞城市建設與環境、經濟社會可持續發展等主題出臺了一系列規劃,1944年,政府發布《大倫敦規劃》;2003年,英國全球率先提出建設低碳經濟,倫敦作為低碳城市建設的領跑者;2004年,倫敦出臺《大倫敦空間發展戰略》;2007年,倫敦頒布《氣候變化行動綱要》,通過總結經驗教訓,保障規劃落實,有效解決了城市化進程中存在的各種問題。澳大利亞墨爾本十分重視大都市的可持續發展問題,通過實施可持續發展規劃,加強對城市的改造與管理,有效改變了20世紀80年代城市中心的單調和半荒蕪狀態,目前被英國《經濟學家》雜志評為“全球最適合居住的城市”。
空間規劃方面,城市化發展較為成功的國家,如英國、日本和韓國等國家都堅持以城市規劃為主體的公共干預政策,編制各個層面的空間發展規劃,如英國的城鄉發展規劃、日韓兩國的大都市圈規劃和國土綜合開發規劃等。日本東京非常重視城市化的總體布局,城市規劃以放射狀大容量軌道交通為依托,沿軌道交通站點、建設生活服務、文化娛樂和治安配套完善的居民區,帶動了周邊大片區域的發展。法國巴黎致力于城市“扁平化”,開展城市分區,將商業區、大學區、公務區和居住區分開,將一些密集辦公的商務區和工業區遷到周邊郊區,較好地緩解了巴黎市中心的交通和配套設施壓力。
對于發展中國家來說,由于市場機制不健全,農村人口無序涌入城市,城鎮化盲目發展,導致大城市惡性膨脹,產生了嚴重的“城市病”,同時城鄉差異日益拉大。為實現城鎮化的持續健康發展,必須借鑒發達國家城市的發展經驗,充分發揮政府的作用,加強城鎮規劃、建設和管理。

構建公交導向的低碳交通體系

城市交通體系與城市空間形態密切相關,從城市規劃角度,低碳的城市交通體系主要在于控制私人交通出行需求,倡導和實施以公共交通為主導的交通模式。低碳城市空間結構需要與公交導向發展的綠色交通體系相聯系,城市組團、社區在發展方向上應與公共交通走廊相一致,以保證公交優先在重要的公共走廊上的良好實現。公共交通為導向的城市土地利用模式主要內容包括:(1)以公共交通走廊為紐帶形成節點狀的綜合用地組團;(2)土地混合開發。土地混合利用能有效減少出行次數,降低出行距離,促進以非機動交通方式出行;(3)高密度建設。高密度開發能促進利用公共交通出行,在距離軌道交通站相差不大時,高密度住宅區的公交出行比例較低密度住宅區高30% ;(4)小尺度空間。小尺度的空間,舒適宜人的公共空間,與公交車站之間合理適宜的步行空間,有利于提高公共交通以及步行出行的吸引力。
發達國家通過優先發展公共交通有效緩解了交通擁堵。德國城市的郊區火車和巴黎的郊區火車對減少小汽車出行、改善大都市擁堵問題起到了很好的作用。荷蘭阿姆斯特丹公共交通非常發達,各種公交線路組成便捷的公眾出行網絡,在規定時間范圍內換乘,不需要重新購票。法國斯特拉斯堡在輕軌車站設置大型停車場和超市,大大減少了駕車進入市中心的需求。

強化城鎮化的低碳產業支撐

產業發展及產業結構的升級轉型是城鎮化發展的重要支撐。諾瑟姆將城市發展分為三個階段,分別對應于不同的產業結構,如表1所示。低碳產業作為低碳城鎮化的重要支撐,一方面包括傳統產業的升級轉型,另一方面包括新型低碳產業的培育。構建低碳排放產業體系,一是要根據現有產業發展狀況以及企業技術水平,制定重點行業低碳發展路線圖,推動實現現有產業的改造升級與轉型發展;二是要大力發展低碳排放的戰略新興產業,信息技術、節能環保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等戰略新興產業,具有資源能源消耗低、產業帶動系數大、就業機會多、綜合效益好等特征,是低碳產業發展的主攻方向(陳洪波,2011)。發達國家的工業城市通過產業轉型有效推動了城鎮化低碳發展,如法國洛林地區成功實現了由傳統的煤炭、鋼鐵工業向高新技術產業、復合技術產業的轉型;德國魯爾工業區則實現了由以煤炭、鋼鐵產業向貿易、信息產業的轉型。

推動城鎮化向區域協調轉變

各國城鎮化發展進程都出現了由城市走向區域的趨勢,對此美國城市理論家芒福德(L.Mumford)指出,真正有效的城市規劃必定是區域規劃。以大都市為核心的區域空間發展管理,能夠有效地促進城鄉之間的協調和地方之間的合作,實現區域之間經濟、社會和環境的均衡發展。1999年,歐盟制定了《歐洲空間發展戰略》,為統籌和協調各成員國的空間發展提供指導框架。
聯合國人居規劃署研究提出,良好的城市治理結構是促進城市良性發展的重要途徑,它需要城市政府管理的透明化,通過信息公開和開放共享的方式吸引社會公眾積極參與。同時,針對大城市以及大都市區的治理,發達國家建立了大都市聯合管理機構,形成地方城市政府自治與大都市聯合政府的雙重管理模式。20世紀50~70年代發達國家廣泛成立了大都市區政府,最典型的例子是華盛頓大都市委員會和雙城大都市區議會。華盛頓大都市區包括哥倫比亞特區及馬里蘭州、弗吉尼亞州的15個市縣,1957年成立華盛頓大都市委員會,現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算1000萬美元的正式組織。雙城大都市區(位于明尼蘇達州東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮密集區)以橫向合作為基礎,組建松散型城市政府聯合組織,如大都市區地方政府協會,1961年成立的舊金山灣區地方政府協會最為典型,在其全盛時期,有8個縣、82個城市作為其資格成員。

形成結構合理的城鎮化體系

城鎮規模不能一概而論。城鎮過大、過于集中,容易產生“城市病”;城鎮過小、過于分散,則不利于實現集聚效益和規模效益,并占用大量土地資源。大、中、小城市和城鎮各有其所長,也有其不足,關鍵是要根據實際情況,正確布局,集中與分散恰當結合,做到大、中、小城市結構合理、搭配適當。應該結合各國城鎮化發展經驗和我國具體國情,選擇走緊湊型、多元化城鎮發展道路,引導城市空間緊湊增長,形成多極多層次的城鎮體系。
推進城鎮化低碳發展,關鍵是逐步形成合理的城鎮體系,提高城鎮綜合承載能力,促使大中小城市和小城鎮協調發展。積極培育區域中心城市,形成“發展極”和等級次序相對合理的大中小城市序列,帶動城鄉協調發展。
一是形成結構合理的城鎮體系。推動形成大中小城市(鎮) 相互配合、錯落有致的城鎮體系。大中小城市在空間和產業布局上相互依存和配套,形成功能互補的城鎮體系。構建低碳城鎮體系,大中小城市要進一步優化組合。城鎮體系的核心是中心城市,將一批特大城市和城市密集區建設成為城市體系的核心。中小城市要與核心城市構成比較緊密和完整的城市網絡,形成比較明確的分工與合作。大量小城鎮依據本身和所在地區自然資源、交通等特點,有機融入全國或區域城鎮體系。
二是培育具有全球競爭力的城市群(帶)。從世界城市化未來發展的基本趨勢來看,大城市化和城市群的地位將會更加突出。據聯合國經社理事會的研究,未來將會有更多的城市人口居住在50萬以上人口的大城市中,尤其是500萬以上人口的城市占比將有較大的提高。大都市帶或城市群成為全球經濟競爭的重要節點,一些發達國家的大城市地區已經成為世界經濟、貿易、金融中心,如美國紐約—波士頓—華盛頓城市帶,人口約占美國的25%,不僅是美國最大的商業貿易中心,還是世界最大的國際金融中心。加拿大、美國西海岸的城市帶也是很重要的經濟中心區,城市發展呈現區域內城市優勢互補、聯動發展的態勢,形成更大范圍、更高層次的都市圈甚至跨國城市圈。應適當選擇城市群和都市圈的空間布局和發展道路,著力實施中心城市和城市群帶動的城市化發展戰略,京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群要著力提高城市化質量和水平,以建設世界級城市群為目標,在綠色低碳發展方面持續創新。
三是加快發展中小城市(鎮)。在城市化的不同階段,中小城市的發展和作用也表現出很大的差別。從國際經驗看,城市化一般經歷三個階段:第一階段主要表現為人口向城鎮集中,并因此促進村鎮發展為小城鎮,小城鎮向小城市轉化,大中城市規模日趨擴大;第二階段主要表現為人口城市的遷移速度加快,大中城市迅速發展,小城鎮發展速度相對減慢,甚至出現萎縮和停滯狀態;第三階段人口繼續向城市集中,但速度變慢,主要流向中小城鎮。同時,大城市人口也向小城鎮遷移,由此推動小城鎮快速發展。在高速城市化階段,要注意防止農村空心化、城鄉發展差異擴大、區域發展不均衡加劇等問題。小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢,擁有比大城市更為宜居的生活環境,目前發達國家的小城鎮發展已經較為完善,在整個城鎮體系中占有重要地位。不少國家大城市非常重視衛星城的建設,將其作為緩解人口壓力和經濟、社會、環境問題的重要手段,加以統籌考慮。


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