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扎實推進碳市場 構建電力轉型新機制
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發表時間:2018-07-16 13:07作者:姚明濤 康艷兵 熊小平來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=6208

改革開放以來,為有效支撐經濟保持高速增長,我國電力工業的發展規模不斷邁上新臺階,成功解決了制約經濟發展的電力短缺問題,但也帶來了與規模擴張相伴的資源環境問題。黨的十九大明確提出全面建設社會主義現代化國家及其“兩步走”戰略安排,完整勾畫了社會主義現代化建設的時間表和路線圖,開啟了生態文明建設的新時代。新時代電力工業發展亟待構建電力轉型新機制,加快實現由保障供應背景下的“鋪攤子”轉變為適應生態文明建設的“上臺階”, 為全面建成現代化國家提供堅實支撐和保障。

(一)電力轉型正處于新舊驅動力轉換的關鍵期

1.過度依靠行政手段的轉型機制難以為繼

由于我國長期電力供應不足, “擴張保供”一直是我國電力發展的主基調,優化電源結構等工作在確保電力供需平衡的基礎上穩步推進,行政管理手段成為電力需求快速增長背景下推動電力轉型的主要驅動力。從煤電來看,項目核準、年度發電計劃、標桿上網電價、煤電聯動等制度自成體系,在成功解決電力短缺問題的同時也為煤電投資提供了穩定的盈利預期,導致電力投資相關主體對現有制度形成依賴,過分注重短期盈利能力,在外部形勢發生變化的情況下難以改變原有發展慣性,使煤電投資增速在近年來逆勢上揚,形成產能過剩風險,增加了后續轉型難度。從風電、光伏發電等清潔能源來看,項目核準、標桿上網電價、全額保障性收購、電價補貼等制度同樣自成體系,僅通過補貼標準與煤電標桿上網電價存在一定關聯,這樣的制度設計強有力地支撐了我國可再生能源產業實現規模化發展,但隨著產業發展跨過初級階段,可再生能源補貼缺口逐年擴大,固定電價的弊端進一步凸顯,僅靠現有制度難以實現壯大清潔能源產業的目標。

以上制度設計構成了我國以保障電力供應、促進可再生能源產業化為前提的電力轉型機制,更加注重發展的規模和速度,在推進過程中對不同電源分類施策,對加強協同的考慮有諸多不足。隨著我國經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段,電力需求高速增長時代并不突出的結構性矛盾逐漸凸顯, 不同電源之間的利益平衡成為制約電力轉型的關鍵問題,當前以行政管理為驅動的制度體系難以為繼, 需根據外部環境和內在要求變化進行較大調整,構建約束引導煤電投資、支撐清潔能源產業再上臺階的電力轉型新機制的必要性和緊迫性進一步增強。

2.以市場與監管并重的轉型新機制正在加快構建

進入“十三五” 時期以來,以幾大標志性事件為代表,我國電力轉型機制在積極適應經濟發展階段轉換的過程中已開始發生轉變。《電力發展“十三五”規劃》的發布結束了電力規劃十年缺位的歷史,站在經濟發展階段轉換的關鍵時點重新審視電力轉型的綜合協調問題。以印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》為標志,我國電力體制改革再次起航,在“還原電力商品屬性”的頂層設計思想指導下,加速破解制約電力轉型的“量和價”兩個關鍵要素。信守應對全球氣候變化承諾,我國如期發布了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》,以電力行業為突破口率先啟動全國碳市場,邁出了綠色發展的關鍵一步。由此,我國在“十三五”中期基本形成了“規劃引領、改革驅動、市場導向”的轉型思路,市場與監管并重的電力轉型新機制正在加快構建。

(二)碳市場在電力轉型新機制中居于重要位置

碳市場是由政府嚴格管理“負的外部性”、為低成本實現減排目標而創造出的市場機制。其中,由政府主導的碳排放權強制分配和考核,是形成碳市場的重要前提;按市場規律的碳排放權自愿使用和交易,是發揮碳市場的重要基礎。由此可見,推進碳市場是處理好政府和市場關系的集中體現,是打造有為政府和有效市場的關鍵一環。

啟動碳市場彰顯政府加快推動電力轉型的決心。由于技術水平差異,風電、光伏發電等清潔能源在發展初期,成本均顯著高于化石能源發電,但隨著技術學習與擴散、市場規模的不斷擴大,可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發電成本,并在達到商業化推廣階段后開始具備一定成本優勢。但如果不考慮外部性,化石能源發電將在更長的時間尺度上具有成本優勢,電力轉型的進程將顯著放緩,而當前不斷加重的資源環境壓力必然要求通過適時啟動碳市場補上制約電力轉型加速的關鍵一環,以期在生態文明建設中更好地發揮政府作用。

推進碳市場與電力轉型機制轉換的方向相契合。由于各類政策組合均有發揮其最佳效果的特定階段,電力轉型機制轉換也需根據行業所處的發展階段量身打造。在研發示范階段,政府扶持可再生能源發展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應用階段, 政府的政策著力點在于出臺政策鼓勵社會資本投資可再生能源產業, 并通過給予財政補貼、稅收優惠等舉措廣泛吸引資金。而進入商業化推廣階段后,政府則應積極引入市場機制,推動實現碳排放等外部成本內部化,營造可再生能源與化石能源公平競爭的市場環境,并實現政府角色從市場參與者向市場監管者的轉變。

(三)碳市場有效融入電力轉型新機制面臨挑戰

雖然全國碳市場在啟動階段以發電行業為切入點,但碳市場并不僅僅聚焦電力行業,這易導致碳市場設計忽視電力生產運行的基本規律,游離于電力轉型的核心機制之外,陷入不會發力、不敢發力的困境。特別是我國碳市場頂層設計在形成時間上早于新一輪電力體制改革,在制度設計層面考慮了我國原有電力體制對碳減排的影響,采取了過多的特色化設計,在深化改革時期受到沖擊的風險較大。

展望2020年,全國碳市場提出了按基礎建設期、模擬運行期和深化完善期三階段穩步推進建設工作的目標,預期將于2020年前后開展發電行業碳排放配額現貨交易。而深化電力體制改革也將在同期有序推進,電力現貨市場有望于2020年全面啟動,屆時將基本取消非調節性的燃煤機組計劃電量,上網電價和公益性電量以外的銷售電價將全部放開,電力量價形成機制將發生根本性變化。由此可以預計,全國碳市場的深化完善期與電力體制改革啟動現貨市場在進度上基本重疊,原有碳市場制度設計面臨過時的風險, 能否適應電力轉型進程還將面臨諸多考驗。

(四)扎實推進碳市場的幾點思考

關于碳市場頂層設計的討論遠未結束,扎實推進碳市場是一項復雜且充滿挑戰的事業。在堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時,還應注重推動碳市場建設積極融入電力轉型進程,系統解決在發展階段轉換、新舊機制變換中暴露出的不平衡、不協調、不可持續的矛盾和問題,重點從以下三個方面出發當好電力轉型的助推器。

1.引導電力投資結構優化

一是通過碳市場形成科學有效的碳排放定價機制,確保碳價維持在合理區間,逐步實現化石能源發電碳排放外部成本內部化,不斷強化電力行業的碳成本意識,抑制高碳投資,防止資產擱淺風險。二是通過碳市場進一步完善優先開發利用清潔能源的機制,率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發電項目,有序擴大對可再生能源發電的支持范圍,與綠色電力證書交易形成有效互補,共同實現對可再生能源補貼退坡的良好接續,提高清潔能源的經濟性和競爭力,積極引導綠色低碳投資。

2.加強與電力體制改革協同

電力體制改革與建立碳市場應注重加強改革方案、改革落實、改革效果的協同,推動電力市場與碳市場形成合力。一是綜合考慮兩項改革對電力轉型的影響,深入研究“十四五”及中長期兩項改革工作的協同發展方向,推進改革方案的整體規劃與協調,互相留有制度接口,時間節點要銜接得上。二是適時調整兩項改革著力點和結合點, 當前階段應共同作為推動供給側結構性改革的重要抓手,后續階段應以將低碳目標深度融入電力轉型為著力點,以協同推動電力供需兩側轉型為結合點,加快促進兩項改革形成有機統一的整體。

3.促進建立公平發展環境

以碳市場建設為重要突破口, 打破電力行業固有利益格局,市場推進與民生保障兩促進兩不誤, 加快行業發展動力變革,促進社會發展公平公正。一是通過碳市場破除制約清潔能源產業可持續發展的障礙,營造公平的市場競爭環境,加快壯大清潔能源產業,有效支撐經濟社會發展,實現電力工業發展的動力變革。二是在推動實現電價、碳價協同傳導的基礎上,穩妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環機制,抑制中高收入群體的不合理用能需求,精準補貼低收入群體,實現全社會轉型成本的公平承擔、合理分配。

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