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應對氣候變化國家自主貢獻的實施、更新與銜接
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發表時間:2018-07-16 13:17作者:柴麒敏 傅莎 祁悅 樊星 溫新元來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=6252

國家主席習近平發表的2018 年新年賀詞中特別提到:“作為一個負責任大國,中國堅定維護聯合國權威和地位,積極履行應盡的國際義務和責任,信守應對全球氣候變化的承諾,積極推動共建‘一帶一路’,始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。” 作為對各方期待的回應,習主席再次肯定地表明了“中國的立場和態度”,再次展現了中國百分之百實踐氣候承諾的決心和信心。在中國應對全球氣候變化的承諾中,國家自主貢獻(N D C s)無疑是最為重要的內容。

國家自主貢獻是《巴黎協定》的核心制度之一,是最終實現全球長期目標的“ 國家貢獻+ 全球盤點”序貫累進機制中最為重要的組成部分。國家自主貢獻最大的特征是自主性和漸進性, 即依據締約方自身的發展階段和具體國情,自主決定未來一個時期的貢獻目標和實現方式,同時參考較為寬泛的通用導則和全球盤點提供的總體信息,來不斷修正、更新并序貫提出下一階段提高力度的貢獻方案。本文以黨的十九大提出的新理念新思想新戰略及習近平主席有關全球氣候治理的系列講話為背景,圍繞國家自主貢獻如何實施、如何更新、如何銜接三大問題來探討,并給出初步的思考、判斷和建議。

國家自主貢獻實施的進展盤點與政策評估

2015年底召開的巴黎氣候大會達成了由196個國家和地區通過的《巴黎協定》和一系列相關決議, 為2020年后全球應對氣候變化國際合作奠定了法律基礎。截至2017 年,已有193個《聯合國氣候變化框架公約》的締約方提交了自主貢獻文件,涵蓋全球總排放量的99%。中國也已于2015630日提出了國家自主貢獻方案,承諾2030年左右實現碳排放達峰并努力盡早達峰, 2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%2030 年非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右,以及2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。同時承諾將繼續主動適應氣候變化,在農業、林業、水資源等重點領域和城市、沿海、生態脆弱地區形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力,逐步完善預測預警和防災減災體系。方案展現了中國作為發展中國家至2030年的低碳發展藍圖,也凸顯了中國政府對國內人民和國際社會負責的自主、自信與自強。習近平主席等國家領導人在多個場合重申了中國將與各方同心協力、共同堅守協定成果、共同推動協定實施、建設一個清潔美麗世界的堅強決心,也向世界釋放出中國將堅定走綠色低碳發展道路、百分之百承擔自己義務、引領全球生態文明建設的積極信號。

為實現應對氣候變化自主貢獻目標,中國在上述方案中進一步提出了將在國家戰略、區域戰略、能源體系、產業體系、建筑交通、森林碳匯、生活方式、適應能力、發展模式、科技支撐、資金支持、市場機制、統計核算、社會參與、國際合作等共15個領域采取強化行動的政策和措施。這些政策和措施對實現國家自主貢獻目標有直接或間接的推動作用。根據國家氣候戰略中心的評估,除戰略部署和保障措施之外,現有直接政策的預期實施效果和貢獻如圖1所示。上述政策措施目前穩步推進并已取得了明顯成效。一是2020年前政策實施和目標完成好于預期規劃。截至2016年, 中國單位國民生產總值的二氧化碳排放強度相對2005年已下降42.8% 左右,有望超額完成202040%- 45%的國家適當減緩行動目標;非化石能源占一次能源消費的比重已達到13.3%,可再生能源發電裝機容量達到5.58億千瓦,發電量達到1.49萬億千瓦時,占總發電量的24.8%;森林蓄積量相對2005年已增加超過26.8億立方米,提前超額完成了2020年目標;二氧化碳排放增速趨緩,2015年和2016年甚至出現小幅下降。二是制度和支撐體系逐步建立完善。國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發展改革委歸口管理、有關部門和地方分工負責、全社會廣泛參與的應對氣候變化管理體制和工作機制初步形成,同時開展了應對氣候變化法的前期研究及立法起草工作,發布了《國家應對氣候變化規劃(2014- 2020年)》《國家適應氣候變化戰略》《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》等重要規劃和政策性文件,國家、地方、企業三級溫室氣體排放統計核算體系初步建立,全國碳排放權交易體系啟動實施,低碳省市、城鎮、園區、社區等試點示范持續推進,省級人民政府碳排放強度目標責任評價考核工作正式開展,全國31個省區市(不含港澳臺)全部編制完成省級應對氣候變化規劃或低碳發展規劃,工業、能源、建筑、交通、林業、公共機構等領域相繼發布了各自的專項規劃、工作方案或實施意見。三是正向激勵和協同效益初步顯現。政策的實施催生了更多新技術、新產業、新模式的發展,加快培育了新增長點、新動能,綠色低碳發展的經濟體系正在逐步形成。按照國家氣候戰略中心的測算,2005年至2015年國內累計完成的低碳投資約為10.4萬億,低碳產業年產值約為8.4萬億。這些政策的實施有效增加了低碳供給、投資和就業,產生了很好的經濟、社會和環境協同效應,為下一階段的實施形成了較好的氛圍和勢頭。

雖然應對氣候變化工作取得了較為顯著的成效,但從目前實施的政策措施具體評估來看,仍然存在三方面的問題:一是政策實施不平衡,15類主要政策的數量及力度差異較大,目前主要聚焦在供給側的能源和產業類排放,對未來增長較快的需求側消費部門政策布局較為有限,政策數量、覆蓋范圍、政策內容等均有待細化與加強;二是政策實施不充分,15類主要政策大體都只提出了到2020年的量化支撐目標或任務,還沒有到2025年或2030 年的目標,在62項具體目標或任務中僅有8項涉及2030年,尚無法對實施2030年國家自主貢獻目標提供直接支撐,而且政策覆蓋對象還不完全,部分領域減排政策仍存在空白;三是政策實施不協調,15類主要政策“政出多門”,節能、減排、降碳、發展可再生能源等不同部門政策存在交叉、矛盾、不合理等問題,僅市場機制就包括碳排放權交易、綠色證書交易、用能權交易等多種相互交叉或沖突的政策工具,碳排放總量和強度、能源消費總量和強度政策上也存在一定的重疊性,政策形式上“過剩”但力度上不足的問題較為顯著。

因此,關于國家自主貢獻實施政策的延續、強化、協調和創新的工作仍需要進一步加強,具體考慮如下:一是政策延續,現有行之有效的一些政策手段,如嚴格的目標分解考核制度、區域低碳發展試點示范、可再生能源及新能源汽車補貼、淘汰落后產能、節能標識和補貼、新增投資節能評估等需要在未來持續執行;二是政策強化,在當前各部門、各行業、各區域2020年目標和政策的基礎上,逐步強化實施力度,對重點工業產品能耗限額標準、機動車燃油經濟性標準、強制性建筑節能標準等需要及時根據技術進步予以更新;三是政策創新,更好地發揮市場機制和政府作用,建立碳排放總量管理制度,完善碳排放權交易市場機制,創新氣候投融資和消費類政策;四是政策協調,加強國家應對氣候變化領導小組的協調作用,從并行、互補、沖突的角度,分類統籌相關政策實施,共享基礎設施、避免重復建設,最大化發揮政策間的協同效應。

國家自主貢獻更新的利弊分析與策略選擇

當前,國際國內對中國百分之百實施國家自主貢獻滿懷信心和期待,不乏要求中國進一步提高力度、更新國家自主貢獻的呼聲。在更好地實施中國自主貢獻之外,更新國家自主貢獻也需要同時提上議程,這主要是因為:一是根據目前《巴黎協定》和締約方會議決議的要求,中國需要在2020年通報或更新2030年國家自主貢獻。《巴黎協定》要求每五年通報一次國家自主貢獻,準備、通報并持續提交的后續國家自主貢獻需要比當前的國家自主貢獻有所進步,并反映其盡可能大的努力。同時,作為發展中國家,中國還應當繼續加強減緩努力,鼓勵根據不同的國情,逐漸轉向全經濟范圍溫室氣體總量限排目標。目前有關貢獻特征、信息、核算規則和共同時間框架的談判仍在進行中,各方需要在2018年底完成上述實施細則的談判,這些細則將對如何更新提出更具體的要求。二是維護負責任大國形象面臨國際輿論壓力。中國作為擁有近14億人口的全球第一大排放國和第二大經濟體,在全球氣候行動的總體進程中有著舉足輕重的地位,中國2016年占據了全球18%GDP19%的人口,消費了全球22%的能源和52% 的煤炭,排放了全球28%的二氧化碳。中國國家自主貢獻的首次更新將會受到國際社會的廣泛關注,要求提高控排力度的壓力也將與日俱增。三是黨中央對新時代中國應對全球氣候變化提出了更高的要求。黨的十九大報告首次提出了“引導應對氣候變化國際合作,成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”的論述,這是對中國參與全球氣候治理作用的歷史性認識,更為新時代中國更好引領這項工作的開展提出了新的要求。因此,中國有必要從維護國家利益和引領全球氣候治理的角度,研究和論證更新國家自主貢獻的可能性和方式,分析利弊并作出基本判斷。四是我國具備提高國家自主貢獻的潛力和條件。根據我們中心的評估研究表明,在適當增加政策力度的前提下,中國具備提高2030年自主貢獻目標的潛力,二氧化碳排放峰值有望在2030年前實現,碳強度下降和森林蓄積量目標也將能超額完成,根據國家《能源生產和消費革命戰略(2016-2030)》,非化石能源消費占比的提高也有可能加快部署。同時,中國官方也多次宣布, 有望提前、超額完成2020年前國家適當減緩行動目標,以此作為基礎,一定程度上提振了我國提高后續自主貢獻目標力度的信心。

中國在2020年調整國家自主貢獻的目標具有積極效應,一方面是可以展現國內應對氣候變化工作的努力和良好成效,彰顯中國引領全球氣候治理的負責任大國形象;另一方面是可發揮“以外促內”的積極作用,推動國內綠色低碳發展轉型。與此同時, 我國調整自主貢獻也面臨著一定挑戰和風險:一是可能影響中國提出國家自主貢獻的嚴肅性和權威性,國家自主貢獻目標的制定是根據自身國情、發展階段、可持續發展戰略和國際責任擔當, 歷經多輪技術論證和政治決策, 并經國務院批復后最終提交聯合國公約秘書處的,調整貢獻必須要有充分理由和合適的時機;二是可能引發國際社會對中國貢獻力度不足的質疑并對中國抱有更高的預期,國際上一直有一些聲音懷疑中國自主貢獻的目標留有余地,在提出目標數年內就對其進行調整,反而可能成為其他國家批評中國貢獻目標力度不夠的口實,歐盟此前類似舉動就未獲得國際社會的一致好評;三是單方面提高貢獻目標可能使得中國短期內面臨潛在的競爭力“比較劣勢”,也為后續每五年的更新和通報制造了累進的難度。

因此,綜合考慮上述各因素, 在2020年通報更新國家自主貢獻, 中國目前有以下四種可能方案: 一是根據新的自主貢獻特征、信息和核算導則要求完善自主貢獻, 提供必要的補充信息使現有自主貢獻目標更為透明、易于理解,特別是關于目標本身的描述,就目標核算的方法學提供補充說明;二是強化自主貢獻既有目標力度,比如明確提前達峰的時間或峰值水平、提高碳強度下降、非化石能源消費占比或森林蓄積量目標等;三是拓展目標的范圍,主要考慮納入非二氧化碳的溫室氣體排放控制目標; 四是增加或細化部分政策措施,包括細化不同部門的溫室氣體排放控制的政策措施、補充全國碳排放交易權市場建設的相關政策、增加南南合作等國際合作機制內容等。中國在2020年是否以及如何更新國家自主貢獻需統籌考慮國內外多方面因素,對多種方案利弊進行綜合評估,審慎決策。

國家自主貢獻與新目標相銜接的初步判斷

根據《巴黎協定》, 除了2020年更新、通報2030年的自主貢獻外,中國還需要在2025年提出新的國家自主貢獻目標,目標年可選擇5年或者10年,即提出2035 年或2040年新的國家自主貢獻。黨的十九大已將2035年作為實現中華民族偉大復興征程上的重要階段,提出“從2020年到2035年, 在全面建成小康社會的基礎上,再奮斗15年,基本實現社會主義現代化”。在2035年基本實現社會主義現代化的目標指引下,中國應對氣候變化進程也將呈現新的特征。因此,研究和論證2035年作為我國下一輪國家自主貢獻的目標年具有非常強的戰略意義。結合深入學習黨的十九大精神,可以歸納出三方面對國家自主貢獻實施如何銜接2035年國家戰略的啟示:一是社會主義現代化進程加速,使得此前的經濟社會發展假設發生了變化。黨的十九大提出的兩個“再奮斗十五年”的階段安排中,“基本實現現代化”的時間比黨的十三大提出的“三步走”發展戰略足足提前了十五年,各領域各部門的政策和行動都將面臨加速的情況,經濟發展、能源消費和碳排放也將有新的軌跡。二是社會主義現代化內涵更豐富,將生態文明和綠色發展提到了新的高度。“五位一體”的總體布局和“五大發展理念”的提出將加快推進生態文明建設和綠色低碳發展作為社會主義現代化建設的基本內容,黨的十九大將“生態環境根本好轉,美麗中國目標基本實現”作為第一個“再奮斗十五年” 的重要方面,意義更為深遠。三是社會主義現代化更加開放,把為人類作出新的更大的貢獻作為自己的使命。黨的十九大提出了“構建人類命運共同體,建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”作為解決人類面臨的諸多共同挑戰的“中國方案”, 并主張“為全球生態安全作出貢獻”。因此,圍繞上述新時代特征,新的國家自主貢獻的提出和通報應該著重考慮以下方面。

首先,2035年國家自主貢獻應與基本實現社會主義現代化的經濟社會發展水平相適應。應對氣候變化的各項工作跟經濟社會發展高度相關,現代化進程的加速可能對經濟增長提出新的要求,能源消費和碳排放脫鉤的情況面臨新的挑戰, 原有目標的力度需要重新評估。新的國家自主貢獻應呈現我國碳排放達峰之后的經濟發展深度轉型的新特征和新方向,反映經濟增長、能源系統和生活消費等領域的深度脫碳趨勢,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系,構建清潔低碳、安全高效的能源體系,倡導綠色低碳的生活方式。

其次,2035年國家自主貢獻應與基本實現社會主義現代化的美麗中國建設目標相一致。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化,要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要,應對氣候變化不該只局限在控制能源消費二氧化碳的排放單一任務上,原有目標的范圍需要更為拓展。新的國家自主貢獻應充分發揮協同效應,成為統籌和引領綠色發展、解決突出環境問題、加大生態系統保護力度的主要途徑,涵蓋更多非二氧化碳的溫室氣體種類以及工業過程、廢棄物處理、土地利用、農業和水資源、海岸帶等行業部門或領域。

再次, 2 0 3 5 年國家自主貢獻應與全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者定位相符合。新時代是中國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻的時代,中國引導應對氣候變化國際合作,應該在倡導構建人類命運共同體、促進全球治理體系變革上發揮更大的作用,原有目標的形式需要更為豐富。新的國家自主貢獻應包含更多國際合作倡議的內容,并依托主場外交設置平臺和議題,進一步提高中國國際影響力、感召力和塑造力,給世界上那些既希望加快發展又希望積極保護氣候和環境的國家提供新選擇,為解決人類應對氣候變化問題貢獻中國智慧和中國方案。

國家自主貢獻實施、更新與銜接的政策建議

國家自主貢獻的實施是應對氣候變化工作的“靈魂”,其更新和銜接更是關乎中國中長期發展戰略的具體安排。碳排放強度指標的峰值和拐點出現在1978年,反映和標記了中國經濟的第一次轉型;碳總量指標的峰值和拐點規劃在2030年左右,也體現和預判了中國經濟的第二次轉型。如何設計好、運用好國家自主貢獻這一統籌國內國外兩個大局的雙重政策工具,下好打造“美麗中國和世界”“全球生態文明”和“人類命運共同體”這盤“大棋”,協同和平衡國家利益與國際形象,是新時代賦予我們新的使命。有關國家自主貢獻實施、更新與銜接的下一階段工作,我們建議如下:

一是盡快研究編制2030年國家自主貢獻實施的行動計劃。對到2030年的國家自主貢獻的政策和行動進行盤點和評估,主要思路可考慮從當前以五年規劃調整為主要方式的“強度主導型”政策體系,轉變為中長期目標分解與倒逼的“峰值引領型”政策體系,在重點行業和地區探索試行的基礎上,加快部署碳排放總量控制制度,針對實施中出現的不平衡、不充分和不協調的突出問題,延續、強化、協調和創新支撐國家自主貢獻實施的主要政策和行動,完善分階段、分行業、分部門、分區域的國家自主貢獻實施的行動計劃。

二是著手研究準備2020年國家自主貢獻更新的通報方案。對在2020年通報更新2030年國家自主貢獻的備選方案進行評估和論證,確定此輪更新力度調整的基調,主要思路可考慮以《巴黎協定》下確立的國家自主貢獻特征、信息和核算導則要求相應調整中國自主貢獻,同時考慮納入非二氧化碳的溫室氣體排放控制目標,以及增加或細化部分政策措施為主,審慎考慮提高碳強度、達峰時間等具體指標的力度,并考慮更新通報的策略,以及是否共同發布與主要國家或集團的聯合聲明以引導國際社會的預期。

三是啟動研究論證2035年新的國家自主貢獻的要點內容。對在2030年國家自主貢獻實施和2050年溫室氣體低排放發展戰略研究的基礎上,如何銜接黨的十九大新提出的“兩個一百年”和“兩個再奮斗十五年”目標進行深入分析和研判,主要思路可考慮增加以2035年基本實現社會主義現代化為背景的情景研究,識別基本現代化對應對氣候變化工作的具體涵義,提出引領全球氣候治理的、更大力度、更大范圍和更豐富內容的國家自主貢獻方案。


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