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綠水青山:生態文明建設的中國實踐
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發表時間:2018-07-17 14:37作者:杜悅英來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=5586

生態環境與經濟發展,如同一架天平的兩端。孰輕孰重,如何衡量?習近平總書記多次表態:“既要金山銀山,又要綠水青山”“綠水青山就是金山銀山”。形象的宣示簡明生動,深入人心。宣示背后,圍繞生態文明建設的中國實踐鏗鏘有力。

環境保護部部長李干杰在撰文回顧過去五年的工作時說,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族永續發展的戰略高度,把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,謀劃開展了一系列具有根本性、長遠性、開創性的工作, 推動我國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、全局性變化,美麗中國建設深入人心、穩步推進。接受《中國發展觀察》采訪的多位學者,亦從多重角度對生態文明建設的中國實踐予以解讀。

制度搭臺

“生態文明建設納入制度化、法治化軌道,生態文明建設進入力度最大、舉措最實、推進最快、成效最好的時期。”國務院發展研究中心社會部研究員周宏春對《中國發展觀察》表示。

五年來,生態文明體制建設循序推進。黨的十八屆三中全會提出建立系統完整的生態文明制度體系。2015年,中央出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》,為生態文明領域重大制度、重大改革作出頂層設計,目前,已出臺37項制度,生態文明制度體系的“四梁八柱”基本建立。“‘四梁八柱’的制度安排,形成了生態文明建設的長效機制。”周宏春說。

生態文明制度體系建設的過程,給發展中國家科學院院士、中國科學院生態環境研究中心研究員呂永龍留下了深刻印象。他向《中國發展觀察》回憶,在正式文件出臺前,有關部門曾召開多次閉門研討會,征詢包括他在內的多位資深業內學者對生態文明建設的意見建議。當時,他提出的一項制度建議是,要明晰自然資源資產產權,認為只有解決產權問題才能真正從源頭上避免生態環境的破壞。盡管呂永龍提出了建議,但他對這一條能正式寫進文件并沒有抱太大希望, “畢竟在落地時,會面臨復雜的利益糾葛”,最后看到正式文件中自然資源資產產權制度被納入生態文明制度體系,成為八項基本制度之一,呂永龍認為,“這充分體現了中央對徹底解決環境問題,推進生態文明建設的決心和力度”。

其他七項基本制度,亦各有深意:建立國土空間開發保護制度, 核心是“主體功能”。不同區域自然條件不一樣,應根據主體功能進行開發和保護程度不一的監管和管理。最終目的是要建立空間治理體系,這是關于開發保護制度的核心問題。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員、聯絡員楊偉民當時曾向媒體解讀,建立空間規劃體系的核心是“一張圖”。當前我們缺乏基礎性的空間規劃,要推進多規合一, 最終形成一個規劃,“一張藍圖干到底”。

完善資源總量管理和全面節約制度的核心是“擴圍”。我們有最嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度,還要把嚴格的保護制度從耕地、水拓展到其他各類自然空間和各類自然資源。

健全資源有償使用和生態補償制度的核心是“有價”。自然資源是有價值的,使用者必須付費,所有者必須收費,才能夠真正建立起生態補償機制的理論基礎。

建立健全環境治理體系核心是“共治”。環境治理需要政府、市場、個人、社會共同參與,各自發揮不同的作用。

健全環境治理和生態保護市場體系的核心是“市場機制”。建立市場體系,企業才能在其中成長壯大。

完善生態文明績效考核和責任追究制度,核心是“履責”。通過設立這方面的制度,要求各級政府嚴格履行好保護生態環境的重要職責。

與上述制度框架相銜接,近幾年,國家在縣市層面推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的“多規合一”,從理論研究到實踐探索進行了有益嘗試。中國土地勘測規劃院土地規劃所所長賈克敬研究員認為,這有助于將各類空間性規劃的發展藍圖和保護意圖真正落地。

2016年審議通過的《“十三五” 生態環境保護規劃》(下稱《規劃》),描繪出“十三五”時期的中國環境治理新藍圖。環保部副部長趙英民說,《規劃》的意義在于,“承載了全社會對改善生態環境質量的新期待,體現了國家意志和人民意愿,突出了生態環境保護的戰略地位,具有十分重要的意義”。

《規劃》的亮點,在于提出了“十三五”生態環境保護的約束性指標和預期性指標。其中約束性指標12項,分別是地級及以上城市空氣質量優良天數比率、細顆粒物未達標地級及以上城市濃度下降、地表水質量達到或好于Ⅲ類水體比例、地表水質量劣Ⅴ類水體比例、森林覆蓋率、森林蓄積量、受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率,以及化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量減少。預期性指標主要包括地級及以上城市重度及以上污染天數比例下降、近岸海域水質優良(一、二類)比例、濕地保有量、新增沙化土地治理面積等。《規劃》將4個環境質量類的目標首次納入約束性指標范疇,“這意味著我國的環境保護工作回歸環境質量本身,越來越強調以改善環境質量為核心”,呂永龍表示。

此外,在環保領域,一系列法律法規相繼出臺或正在立法進程中,“環境立法、執法、司法力度空前”,中國人民大學法學院教授、最高人民法院環境資源司法理論研究基地副主任竺效對本刊表示。

十八大以來的五年間,環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、環境影響評價法、野生動物保護法、環境保護稅法等法律完成制修訂或制定,核安全法、土壤污染防治法進入全國人大常委會立法審議程序。被稱為“史上最嚴”的新環境保護法從2015年開始實施,在打擊環境違法行為方面力度空前。

數據顯示,2016年,全國共立案查處環境違法案件13.78萬件,下達處罰決定12.47萬份,罰款66.33 億元,同比分別增長34%28%56%5年來,針對一些地方履職不到位、環境質量持續惡化等問題,環境保護部公開約談40多個市(州、縣)。最高人民法院、最高人民檢察院出臺辦理環境污染刑事案件的司法解釋,一些地區組建環保警察隊伍,環境司法保障得到加強。20147月,最高人民法院決定設立專門的環境資源審判庭。

此外,開展4批中央環境保護督察,實現31個省(區、市)全覆蓋,問責1萬余人,有力落實環保“黨政同責”“一崗雙責”,推動解決了一大批突出環境問題。有序推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革,開展按流域設置環境監管和行政執法機構、設置跨地區環保機構、生態環境損害賠償制度改革試點,完成國控空氣質量監測站監測事權上收任務, 實施控制污染物排放許可制,加強環境信息公開,“政府、企業、公眾多元共治的環境治理體系初步形成”,竺效說。

成效斐然

“中國的生態文明建設走在世界前列,在國際上引起廣泛反響”,呂永龍認為。20132月,聯合國環境規劃署第27次理事會通過了推廣中國生態文明理念的決定草案,這標志著國際社會的認同和支持。3年后,聯合國環境規劃署又發布《綠水青山就是金山銀山:中國生態文明戰略與行動》報告,表明國際組織對生態文明的認同和支持。完善“一帶一路”生態環境合作機制,強化“走出去”企業的環境意識和社會責任,積極推進沿線國家在環保基礎設施、綠色低碳技術、裝備與產業等方面的合作。中國的生態文明建設理念和經驗,正在為全世界可持續發展提供重要借鑒。

他告訴記者,在環保領域,近五年感受到的最大變化是從中央到地方,從政府到企業,從業內人士到普通公眾,社會各界普遍感受到了環境問題的緊迫性,對經濟發展與環境保護關系的認識發生深刻變化,綠色發展理念日益深入人心。

“我國生態文明建設,從發展理念到制度建設、再到實踐檢驗, 正廣泛而深刻地改變著經濟社會發展面貌”,周宏春表示。黨的十八大以來的五年,資源生產率不斷提高,環境質量逐步改善,生態系統退化勢頭得到遏制,通過堅定不移推進生態文明建設,推動美麗中國建設邁出重要步伐。最重要的是, “生態文明建設成就不僅表現在數據上,也能為居民所感受”,具體而言,有如下方面:

首先,空間格局逐步優化。按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則,我國構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局和自然岸線格局。強化土地用途管制,劃定并嚴守生態紅線。產業布局向園區集中,以便接近原料、接近市場或配套生產,企業集群、生產集聚, 提高了發展集約程度。推進國家公園體制改革,減少了現實中存在的“九龍治水”現象;符合生態文明理念的產業結構、生產方式和消費模式以及生產、生活、生態空間布局初步形成,體現了“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀” 的要求。

其次,資源效率不斷提高。實施工業綠色發展戰略,加強產業上下游間銜接與耦合,推進工業集約發展。重污染、高消耗項目被拒之門外,互聯網+、人工智能、大數據等新技術,分享經濟、電商等新產業、新業態層出不窮,并匯聚成為經濟發展的新動力和增長點。據國家統計局研究,與2012年相比, 2015年全國資源產出率提高20.9%, 單位GDP能耗下降13.4%,資源消耗強度指數提高24.0點。單位國內生產總值能耗、物耗、水耗大幅度降低,為經濟平穩較快發展提供了有力支撐。

再次,環境質量總體改善。為保衛藍天,環保部啟動了史上最大規模的環保督查,調集5600名執法人員對京津冀及周邊地區28個城市開展為期一年的環保督查。28個城市排查出環保不達標“散亂污” 企業5.6萬余家。與2013年相比, 2016年京津冀PM2.5平均濃度下降了33%、長三角下降了31.3%、珠三角下降了31.9%。嚴守水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污三條紅線。水利部對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業新增項目,不辦理新增取水許可和入河排污口設置等手續。強化水環境保護與治理,嚴格保護飲用水水源保護區,推進入河、入海排污口科學布局,整治城市黑臭水體,開展地下水污染綜合治理,實施河湖內源污染治理, “河長制”成為水環境保護的有益探索,大多數城市河道開始變清。國家林業局組織實施十大生態修復工程,構筑十大生態安全屏障,發展十大綠色富民產業;118個城市建成“國家森林城市”。5年來,我國治理沙化土地1.26億畝,恢復退化濕地30萬畝,實現了由“沙進人退”到“人進沙退”的根本轉變。選擇生態基礎較好的福建、貴州、江西三省作為國家生態文明試驗區,以形成一批可復制、可推廣的經驗。

最后,綠色消費成為優先選擇。綠色發展理念深入人心,讓良好生態環境成為人民生活的增長點、成為經濟社會持續健康發展的支撐點、成為展現我國良好形象的發力點,生態文明建設的良好風氣和社會氛圍初步出現。

記者采訪時還了解到,生態文明建設進程中,科技發揮了重要作用。《“十三五”生態環境保護規劃》也提到環境保護要“強化科技支撐”,加強生態保護基礎研究和科技攻關,完善生態調查評估、監測預警、風險防范等管理技術體系。重點開展生物多樣性科學規律與生物安全支撐技術、生態修復技術、生態系統監測評價等關鍵技術的研究,推動加大生態保護科技相關專項支持力度。加強國際科技合作與交流,積極引進國外先進生態保護理念、管理經驗及技術手段, 健全完善國內協調機制。

以水污染防治領域為例,水體污染控制與治理科技重大專項針對制約我國經濟社會發展的水污染重大科技瓶頸問題,按照“山水林田湖草”流域綜合治理理念,統籌上下游、干支流,進行系統控制、科學治理。“ 十二五”以來,突破了一批重污染行業全過程控制、城市污水深度脫氮除磷、農業面源污染控制、流域水生態修復、飲用水安全保障等關鍵技術,建立了一套以水質目標為核心的水環境管理體系,研發了大型臭氧發生器等一批治理關鍵設備,實現規模化應用,大幅降低應用成本。推動重點流域水質改善,太湖示范區消除劣Ⅴ 類,淮河干流水質明顯好轉,有力支撐了“水十條”和海綿城市實施、水環境質量改善和飲用水安全保障。

此外,大數據技術的運用也對環保工作起到重要作用。清華大學清華大學環境管理與政策研究所所長常杪表示,以數據創新應用和共享開發為核心,采用大數據管理與分析技術對環保數據進行整合集成、挖掘分析和模擬計算,開發大數據可視化產品,能夠幫助實現環境保護綜合決策科學化、環境監管精準化、環境共同服務便民化,推進環境管理轉型,提升生態環境治理能力,目前,已有一些典型案例。

多方著力

“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”。習近平在十九大報告中, 對我國生態文明建設提出了新的努力方向。他說,我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化,既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,還自然以寧靜、和諧、美麗。

一是要推進綠色發展。加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。構建市場導向的綠色技術創新體系,發展綠色金融,壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的能源體系。推進資源全面節約和循環利用,實施國家節水行動,降低能耗、物耗,實現生產系統和生活系統循環鏈接。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式,反對奢侈浪費和不合理消費,開展創建節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區和綠色出行等行動。

二是要著力解決突出環境問題。堅持全民共治、源頭防治,持續實施大氣污染防治行動,打贏藍天保衛戰。加快水污染防治,實施流域環境和近岸海域綜合治理。強化土壤污染管控和修復,加強農業面源污染防治,開展農村人居環境整治行動。加強固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標準,強化排污者責任,健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。積極參與全球環境治理,落實減排承諾。

三是要加大生態系統保護力度。實施重要生態系統保護和修復重大工程,優化生態安全屏障體系,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升生態系統質量和穩定性。完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。開展國土綠化行動, 推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,強化濕地保護和恢復,加強地質災害防治。完善天然林保護制度,擴大退耕還林還草。嚴格保護耕地,擴大輪作休耕試點,健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度,建立市場化、多元化生態補償機制。

四是要改革生態環境監管體制。加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,完善生態環境管理制度,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責, 統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。構建國土空間開發保護制度, 完善主體功能區配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態環境行為。

習近平強調指出,生態文明建設功在當代、利在千秋。我們要牢固樹立社會主義生態文明觀,推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局,為保護生態環境作出我們這代人的努力。


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