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美國氣候變化政策矛盾多變的國內根源
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發表時間:2018-07-17 15:45作者:黃永富來源:中國發展觀察雜志社網址:http://www.chinado.cn/?p=3853

美國作為世界第一大經濟體,在應對全球氣候變化以及承擔減排責任等問題上一直備受關注和飽受爭議。美國應對氣候變化政策經歷了小布什政府時期的消極逃避,到奧巴馬政府時期的積極應對。2001年,小布什政府宣布美國退出《京都議定書》,此舉極大地損害了美國國際形象。奧巴馬政府認為,氣候變化問題特別是涉及的能源問題,不僅僅關乎其環境安全,還關乎其世界領導權的地位和國際形象。為了培育綠色經濟新增長點、修復其國際形象和在新的全球治理格局體系中加強其霸主地位,奧巴馬政府自任職以來,積極推進應對氣候變化政策,并積極參與和引導當前國際氣候變化談判和規則制定。
奧巴馬政府應對氣候變化的基本策略是主張以市場為基礎的自下而上的靈活機制;要求發展中國家共同承擔減排任務;將氣候問題與經濟發展和能源安全結合起來;依靠新能源和低碳經濟來提升美國經濟競爭力和國際地位,以維護美國的領導地位和經濟利益(杜莉,2014)。

美國應對氣候變化立法機制存在嚴重弊端

美國國會為兩院制議會,包括參議院和眾議院。議案可由任何一個議院提出,議案被一個議院批準之后,將被送到另一個議院,該議案可能被通過、拒絕或修改。一項議案要成為法律,兩個議院必須都同意相同的版本且必須得到總統的簽署。當總統否決某個議案后,其否決可以被兩院三分之二的多數投票所推翻。
奧巴馬政府在任職期間頒布了不少應對氣候變化的政策性文件,也一直希望國會能通過有關氣候變化的立法。美國在應對氣候變化問題上的政治較量,特別是政黨之爭,是非常激烈的。由于美國復雜的立法機制和激烈的政治力量博弈,聯邦層面要通過應對氣候變化的法律是非常困難的,這與美國的兩院制立法制度密不可分。關于氣候變化的相關議案總是在一方議院通過后,卻難以在另一議院獲得足夠支持,從而導致議案難產。最終能上升到法律層面的專門應對氣候變化的法律法規是非常有限的。
其中尤為突出的當屬能源法案。為了確保美國在可再生能源和能源效率技術上的領導地位,以及保證應對氣候變化不妨礙美國在新興市場的貿易競爭力,尤其是在中國和印度市場中的競爭力,能源一直是美國氣候變化議案關注的焦點,包括可再生能源和能源效率。例如,美國旨在提高可再生能源發電量比重的法案已經被30個州所采用,但在聯邦層面,此法案屢次被提到國會議程上,每次皆因不能同時獲得兩議會的批準而無法成為聯邦層面的法律。

美國應對氣候變化政策為黨派之爭所掣肘

美國在應對氣候變化的立法困難使得行政規章變得非常重要。美國政府通常通過結合現有法律和行政命令來達到其應對氣候變化的目的。
2013年6月25日,美國發布了《總統氣候行動計劃》(President’s Climate Action Plan)(以下簡稱《計劃》)。《計劃》是迄今為止美國發布的最全面的全國應對氣候變化計劃,它標志著美國氣候變化政策從被動走向主動、從分散走向集中,從模糊走向清晰。《清潔能源計劃》(Clean Power Plan)是《計劃》中最具有代表性的具體措施之一。奧巴馬政府于2015年10月23日正式發布了《清潔能源計劃》,它成為美國政府減少化石能源發電廠二氧化碳排放的第一個國家標準。
美國環境保護署(EPA)充分利用1963年頒布的《清潔空氣法》(Clean Air Act)賦予它的權力來制定規章制度。EPA為各州設置了2030年以前的減排目標。若各州都行動起來,到2030年發電廠二氧化碳排放量將減少8.7億噸(The Economist, 2015b)。該法案要求各州在2018年以前提交計劃,并于2022年取得成果。EPA還提出了一個新的激勵機制,對在提高能源效率和利用可再生能源發電方面取得較好成績的州給予一定數量的“污染信用”(Pollution Credits),可用來抵消以后的排放量。新計劃還給予各州更多的自由度用于碳交易。
EPA基于《清潔空氣法》所賦予的權力來規制溫室氣體排放的法律基礎來源于2007年最高法院的一項裁定。該裁定確定二氧化碳為污染物,并將其相關問題劃歸EPA管轄。然而,EPA的舉措在國會從一開始就遭到極大的反對。比如,在第112屆和113屆的國會眾議院,不斷有共和黨議員指責EPA的舉措是美國政府繞過國會氣候立法對溫室氣體采取的行動,要求廢除EPA的權力。共和黨議員們試圖讓由共和黨擔任州長的州政府忽略EPA,并試圖讓美國人相信總統正在提高他們的電費和削弱國家的競爭能力。

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到目前為止,美國參議院并未批準任何眾議院通過的限制EPA規制國內溫室氣體排放權力的議案。奧巴馬總統也表示,他會否決任何含有限制EPA權限的議案。由于參議院和奧巴馬總統的支持,EPA監管國內溫室氣體的權力并未受到太大影響。也正由于EPA的積極行動,美國在溫室氣體立法相對薄弱的情形下,仍然取得了較有成效的溫室減排效果。
與國會的情形相似,EPA監管國內溫室氣體的權力也受到了司法部門的挑戰。EPA的一些舉措甚至被許多州告到了法院(The Economist, 2015a)。幸運的是,對聯邦政府機構的行政命令具有司法管轄權的哥倫比亞地區法院對涉及EPA的案件中做出了有利于EPA的司法判決。最高法院也裁定并重復強調EPA有權根據《清潔空氣法》來監管美國國內的溫室氣體排放,盡管最高法院仍然有權限制EPA其他有可能違反法律的行政舉措(比如最高法院對EPA在規范發電廠排出的水銀、砒霜和其他有毒物資時沒有考慮成本進行了責罰)。就奧巴馬政府新發布的《清潔能源計劃》,俄克拉荷馬州共和黨總檢察長斯格特·普奴伊特(Scott Pruitt)聯合其他26個州向最高法院起訴了該計劃。另外,已有大約20個私營企業(主要是能源用戶和供應商)也起訴這一計劃,預計還會有其他企業。但是預計2017年以前最高法院不會裁定這起訴訟。普遍認為,2016年如果共和黨在總統選舉中獲勝,新任總統將舍棄EPA的這些規定。
在國會議案和司法上未達到目的的反對者并未善罷甘休,他們試圖通過聯邦預算來限制EPA的權力。在美國經歷了財政危機以及政府的短暫關停后,聯邦開支被大幅削減,應對氣候項目和相關機構更是成為削減的目標。盡管EPA規制溫室氣體排放的權力沒有受到影響,應對氣候變化預算從2010年的103億美元削減到2013年的7.9億美元和2014年的8.2億美元,對國際氣候變化的財政承諾也被大幅削減。
盡管美國應對氣候變化聯邦層面上相關的法律比較有限,但在州層面卻存在著大量關于氣候變化的政策法規,一些有抱負的州已采取積極的應對氣候變化政策。美國的州大體可分為三類(The Economist, 2015c):第一類為出于經濟、政治原因而反對環保政策的州,比如俄克拉荷馬州。第二類是支持環保政策的州,比如加利福尼亞州、馬薩諸塞州和馬里蘭州,這些州通常有“上限和交易機制”(Cap-and-Trade Regimes)。第三類州對聯邦政府環保政策持模棱兩可的態度。
關于第一類持反對態度的州,俄克拉荷馬州州長瑪麗·花林(Mary Fallin)曾下達一個命令,禁止該州執行任何聯邦環保政策。該州共和黨總檢察長斯格特·普奴伊特則是最令奧巴馬總統頭疼的反對派。斯格特·普奴伊特認為,《清潔能源計劃》試圖指派官員到各州以執行聯邦的政策和意圖直接侵害了各州的權利。肯塔基州和西弗吉尼亞州為由兩個共和黨控制的煤炭生產大州。參議院多數黨領導人米奇·邁康諾(Mitch McConnell)在肯塔基州參議員的競選口號就是“煤碳、槍支和自由”,他呼吁所有的州抵制《清潔能源計劃》。西弗吉尼亞州總檢察長帕特里克·莫里希(Patrick Morrisey)連同他的至少14位州總檢察長伙伴都對奧巴馬總統的環境政策持反對態度。
關于第二類持積極態度的州,到2014年年底,美國共有32個州出臺了應對氣候變化的政策和計劃,其中一些州實施了嚴格限制溫室氣體排放的政策。加州是美國在溫室氣體減排方面處于領導地位的一個州,其中加州的《全球變暖解決方案法(AB32)》(Global Warming Solutions Act)旨在嚴格控制機動車尾氣排放的帕夫列(Pavley)法,以及《加利福尼亞環境質量法案》中有關溫室氣體排放的規定均為加州應對氣候變化立法的典型代表。加州還積極利用市場機制來促進溫室氣體減排,2012年其碳排放權交易市場開始運行,一年后市場規模就達到14億美元,對于加州實現減排目標起到積極推動作用。

幾點啟示

不應該對中美氣候變化合作前景有過高的期待。過去30多年來,中美雙方已經在氣候變化領域開展了廣泛合作,簽訂了許多相關雙邊或多邊協議。2014年簽署的《中美應對氣候變化聯合聲明》標志著中美氣候變化合作達到一個新的高度。2015年9月25日和2016年3月31日公布的《中美元首氣候變化聯合聲明》再次傳遞了中美共同推動全球氣候治理的積極信號,展示了兩國加快落實各自國內氣候行動目標的決心。受其兩院制立法制度的消極影響,美國國內在應對氣候變化的立法非常困難,經濟方面的立法如碳稅立法,在美國國會幾乎不可能得到通過。美國的黨派之爭,特別是共和黨控制的國會,將導致美國國內應對氣候變化政策的不穩定性和反復性。所以,我國不應該對中美氣候變化合作前景有過高的期待。
不應該對美國國內減排計劃和承擔國際責任有過高的期待。比如說,奧巴馬政府2015年發布的《清潔能源計劃》僅僅涉及一個經濟部門,即化石能源發電廠。化石能源發電廠的二氧化碳排放量僅占全國排放量的三分之一,而該計劃并未涉及二氧化碳排放量占三分之二的經濟部門,且該計劃設定的減排目標與2005年的排放水平相比較,一半減排目標已經實現。關于氣候變化國際責任,在2015年12月結束的巴黎會議上,以美國為首的發達國家不僅拒絕承諾任何量化的氣候減排和融資目標,還一味要求發展中國家承擔同樣的減排責任,并向部分發展中大國(主要是對我國)施壓以提供氣候資金。美國的政黨,特別是共和黨,完全是從其狹隘的國內利益出發,不太可能會站在國際道義和全球利益的高度來做決策,現在是這樣,未來也會是這樣。所以,我國不應該對美國國內減排計劃和承擔國際氣候變化減排和出資責任有過高的期待。
探索建立“中美聯合碳排放權交易所”,充分利用市場機制來促進合作。美國的黨派之爭將對中美氣候變化合作前景產生消極的影響,但是中美之間倘若能開展一些能為個人和企業帶來實惠的合作,美國的政黨對中美合作的態度和看法將會改變,構建中美聯合碳排放權交易所也許是一個好的例子。與中國相比,美國在低碳減排、新能源和碳排放權交易等方面擁有明顯的經驗和技術優勢。美國雖然還沒有建立起聯邦層面的統一的碳排放權交易市場,但是在地方層面,碳排放權交易市場運行良好、有效,為建立全國統一的碳排放權交易市場積累了寶貴經驗。比如前文提到的加州碳排放權交易市場。除了州碳排放權交易市場,美國還有區域性的、跨州的碳排放權交易市場,比如區域溫室氣體交易市場(Regional  Greenhouse Gas Initiative,RGGI)和以加州為首的西部協議溫室氣體交易市場(Western Climate  Initiative,WCI)等。美國各州和地區還積極創建各種創新性的氣候融資機制 (Climate Financing Mechanism),比如康涅狄格洲和紐約的“綠色銀行”(Green Banks)來促進清潔能源發展。
建立中美聯合碳排放權交易所將為中美兩國企業提供前所未有的發展機會。具體地說,一方面,美國需要碳排放權信用的企業可以從中國買到相對便宜的碳排放權信用;另一方面,美國許多掌握先進低碳減排技術的企業可以通過投資中國獲取生產利潤和可在碳市場上交易的碳排放權信用,而中國因此獲得所需的技術。建立中美聯合碳排放權交易所還將為未來全球碳排放權交易所的規則制定進行有益的探索。另外,中美企業還可以開展共同研發,共享相關知識產權,實現優勢互補。比如,中國可以提供研發場地和研發資金,美國可以提供技術和人才資源,可優先選擇在清潔能源和提高能源利用效率等領域開展合作。


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